Rechtbank Gelderland, 30-01-2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:412, AWB - 16 _ 3068

1. Eiseres heeft op 8 februari 2010 drie aanvragen ingediend voor het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning eerste fase ten behoeve van de bouw van een kantoorpand, twee fabriekshallen en vier woningen (twee twee-onder-een-kap woningen) en twee bergingen/schuren.

2. Eiseres heeft op 10 mei 2010 aanvullende gegevens verstrekt over de aanvragen. Dit heeft eiseres gedaan door drie nieuwe aanvraagformulieren in te dienen. In een begeleidende brief van dezelfde datum heeft eiseres vermeld dat zij hiermee reageert op het verzoek van verweerder van 2 maart 2010 om de aanvragen aan te vullen.

3. Bij drie afzonderlijke besluiten van 4 juni 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rheden (hierna: college) de aanvragen van eiseres van 8 februari 2010 buiten behandeling gesteld op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

4. Op 8 juni 2010 heeft eiseres drie nieuwe aanvraagformulieren voor een reguliere bouwvergunning eerste fase ingediend voor de bouw van een kantoorpand, twee fabriekshallen en vier woningen (twee twee-onder-een-kap woningen) en twee schuren/bergingen.

5. Op 12 april 2011 heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 4 juni 2010 gegrond verklaard en de bouwvergunningen alsnog geweigerd.

6. Het college heeft op 18 april 2011 de op 8 juni 2010 aangevraagde bouwvergunningen geweigerd.

7. Op 21 april 2011 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kantoorpand, twee fabriekshallen en vier woningen.

8. Bij besluit van 27 juli 2011 heeft het college besloten de aanvraag van 21 april 2011 niet in behandeling te nemen op grond van artikel 4:5 van de Awb.

9. Bij aanslag van 23 december 2011 (nummer [000] ) zijn met toepassing van de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2002 (Legesverordening Rheden 2002) leges ten bedrage van in totaal € 121.644 in rekening gebracht in verband met de ingediende bouwaanvragen van 8 februari 2010 en 8 juni 2010.

10. Bij aanslag van 23 december 2011 (nummer [001] ) zijn met toepassing van de Verordening op de heffing en invordering van de leges 2010 (Legesverordening Rheden 2010) leges ten bedrage van € 108.657,75 in rekening gebracht in verband met de ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning van 21 april 2011.

11. Eiseres heeft op 1 februari 2012 tegen de aanslagen van 23 december 2011 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft deze bezwaren bij uitspraken op bezwaar van 8 april 2016 ongegrond verklaard. Verweerder heeft bij de uitspraken op bezwaar twee overzichten gevoegd, genaamd kostendekkendheid leges 2010 en kostendekkendheid leges 2011.

12. In geschil is of de aanslagen leges terecht zijn opgelegd. Daarbij spitst het geschil zich toe op de volgende punten:

13. Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor – onder meer – het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten (artikel 2 van de legesverordeningen). Leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij de Verordening behorende tarieventabel (artikel 5 van de legesverordeningen).

14. Eiseres heeft aangevoerd dat de aanvraag van 21 april 2011 niet in behandeling is genomen. Uit onderdeel 2.3 van de Tarieventabel 2011 behorende bij de Legesverordening Rheden 2010 volgt dat een aanvrager voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning leges verschuldigd is. Nu de aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling is gelaten zijn er daarom geen leges verschuldigd, aldus eiseres.

15. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de jurisprudentie volgt dat ook in het geval dat is besloten een aanvraag niet verder in behandeling te nemen in de zin van artikel 4:5 van de Awb er toch sprake kan zijn van het in behandeling nemen van een aanvraag zoals bedoeld in de legesverordening. Er kunnen immers reeds diensten zijn verstrekt die het heffen van leges rechtvaardigen. Verweerder verwijst in dat verband naar het arrest van de Hoge Raad van 21 december 2007, ECLI:NL:HR:2007:BC0652. Ook ten aanzien van de aanvraag van 21 april 2011 waren er reeds diensten verstrekt voordat werd besloten toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb.

16. De rechtbank neemt het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad tot uitgangspunt. In dit arrest overweegt de Hoge Raad als volgt:

17. In dit geval is de aanvraag volgens verweerder getoetst op ontvankelijkheid en is beoordeeld of de aanvraag voldeed aan de vereisten van de Regeling omgevingsrecht. Omdat dit laatste niet het geval was, is om aanvullende stukken verzocht. Voorts is naar voren gekomen dat ook andere gegevens ontbraken alsmede dat de aanvraag niet voldeed aan het vigerende bestemmingsplan. Eiseres heeft niet betwist dat deze werkzaamheden hebben plaatsgevonden, echter zij stelt dat deze diensten geen heffing van € 108.657,75 rechtvaardigen. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de verrichte diensten sprake is van het in behandeling nemen van de aanvraag in de zin van de Legesverordening Rheden 2010, waarna de aanvraag vervolgens buiten verdere behandeling is gelaten als bedoeld in artikel 4:5 van de Awb. De rechtbank verwerpt de stelling van eiseres dat het hiervoor genoemde oordeel van de Hoge Raad slechts ziet op aanmerkelijke en inhoudelijke werkzaamheden. Naar het oordeel van de rechtbank berust deze stelling op een onjuiste lezing van het arrest. Verder hoeft naar vaste jurisprudentie, anders dan eiseres kennelijk bepleit, tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de verleende diensten anderzijds geen rechtstreeks verband te bestaan (vergelijk HR 24 december 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA3345).

18. Eiseres heeft nog aangevoerd dat verweerder onderdeel 2.5.4 van de Tarieventabel 2011 heeft toegepast, terwijl dat onderdeel ziet op het weigeren of niet-ontvankelijk verklaren van een aanvraag. Eiseres leidt hieruit af, dat, nu er geen bepaling is die de heffing van leges regelt in een geval waarin de aanslag met toepassing van artikel 4.5 van de Awb buiten behandeling is gesteld, de Legesverordening Rheden 2010 geen grondslag biedt voor heffing in dergelijke gevallen. Deze beroepsgrond faalt. Zoals de rechtbank hiervoor onder 17. heeft geoordeeld is de aanvraag in behandeling genomen, zodat het belastbare feit zich voordoet. Dat voor het onderhavige geval niet expliciet een korting in de Tarieventabel 2010 is opgenomen, maar verweerder niettemin onderdeel 2.5.4 heeft toegepast, kan niet tot de conclusie leiden dat de aanslag leges ten onrechte is opgelegd.

19. Eiseres voert aan dat de aanvragen van 8 februari 2010, 8 juni 2010 en 21 april 2011 tezamen als één aanvraag moeten worden gezien waarover eenmaal leges zijn verschuldigd. De ingezonden stukken van 8 juni 2010 en 21 april 2011 dienen niet te worden beschouwd als nieuwe aanvragen, omdat slechts sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard.

22. Eiseres verzoekt bij de bepaling van de hoogte van de verschuldigde leges om analoge toepassing van onderdeel 2.3.1.5 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening Rheden 2002 en van onderdeel 2.3.1.2 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening Rheden 2010.

23. Verweerder vindt dat voor analoge toepassing van de genoemde onderdelen geen aanleiding bestaat. De bepalingen zien op de situatie dat er voor een eerder ingediend bouwplan een vergunning is verleend, terwijl die vergunning niet is gebruikt. Die situatie doet zich niet voor en reeds daarom bestaat er geen aanleiding voor analoge toepassing, aldus verweerder. Bovendien volgt uit de jurisprudentie dat de gemeentelijke regelgever zelf kan bepalen hoe zij de tarieventabel behorende bij de legesverordening vorm geeft.

24. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de betreffende onderdelen terecht niet van toepassing acht, nu deze zijn geschreven voor een situatie die zich hier niet voordoet. Ook is er geen sprake van een sterke gelijkenis met de bedoelde situatie, zodat analoge toepassing niet aan de orde kan komen.

25. Eiseres stelt dat in dit geval door driemaal leges in rekening te brengen sprake is van een onredelijke en onevenredige belastingheffing die de wetgever niet kan hebben bedoeld. De leges die bij eiseres in rekening worden gebracht overstijgen de gemaakte kosten aanzienlijk. Dit gaat voorbij aan de gedachte dat leges bedoeld zijn ter dekking van de kosten van het ambtelijk apparaat.

26. De rechtbank stelt voorop dat de bepaling van het tarief alsmede de omschrijving van het belastbaar feit aan de gemeentelijke regelgever is. De billijkheid daarvan kan de belastingrechter niet toetsen. Dit is slechts anders indien dit leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever in formele zin bij de toekenning van de bevoegdheid om deze heffing in te voeren, niet op het oog kan hebben gehad (vergelijk Hof Arnhem-Leeuwarden, 14 juni 2012, ECLI:NL:GHARL:2014:917). Dat bij iedere nieuwe aanvraag opnieuw leges worden geheven, kan naar het oordeel van de rechtbank echter niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig in de zin dat de wetgever in formele zin dit niet op het oog kan hebben gehad. Zoals de rechtbank onder 17. al overwoog is een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de geheven leges en de omvang van de verleende diensten niet vereist.

27. Eiseres doet verder nog een beroep op het vertrouwensbeginsel. Doordat eiseres bij de aanvragen van 8 juni 2010 en 21 april 2011 niet erop is gewezen dat opnieuw leges in rekening zouden worden gebracht, is er volgens haar vertrouwen gewekt dat met betrekking tot het project slecht eenmaal leges in rekening zouden worden gebracht.

28. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden beoordeeld of eiseres aan uitlatingen van verweerder het in rechte te beschermen vertrouwen mocht ontlenen dat geen leges in rekening zouden worden gebracht voor de aanvragen van 8 juni 2010 en 21 april 2011. Eiseres, op wie in dit geval de last rust het (begin van) bewijs bij te brengen, heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een afspraak, toezegging of anderszins gewekt vertrouwen. De omstandigheid dat aan eiseres niet is meegedeeld dat voor de aanvragen van 8 juni 2010 en 21 april 2011 ook leges verschuldigd zijn brengt niet het in rechte te honoreren vertrouwen mee dat verweerder geen leges voor die aanvragen in rekening brengt.

29. Eiseres heeft erop gewezen dat zij in de bezwaarfase al heeft verzocht om overlegging van de stukken met betrekking tot de opbrengstlimiet. Verweerder heeft bij de uitspraak op bezwaar slechts de onder 11. genoemde overzichten gevoegd. Eiseres stelt dat deze betrekking hebben op de daadwerkelijke baten en lasten, terwijl het voor de toetsing van de opbrengstlimiet gaat om de geraamde baten en lasten. Vanwege het gebrek aan controleerbaarheid van de cijfers stelt eiseres zich op het standpunt dat het beroep gegrond moet worden verklaard vanwege strijdigheid met het motiveringsbeginsel. Eiseres wijst er bovendien op dat verweerder pas in de beroepsfase een rapport van [C] van 17 mei 2013 heeft overgelegd over de kostendekkendheid van de leges. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder dit rapport niet ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden uitspraak op bezwaar en dat er geen sprake is van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit.

30. De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft bij de uitspraak op bezwaar overzichten met betrekking tot de kostendekkendheid in 2010 en 2011 overgelegd die blijkens de uitspraak op bezwaar zien op de geraamde baten en lasten uit de primaire begroting. De bewijslast met betrekking tot de overschrijding van de opbrengstlimiet rust op eiseres. Van verweerder mag weliswaar worden verlangd dat hij naar vermogen inzicht verschaft in de gemaakte ramingen, maar verweerder hoeft niet te bewijzen dat de opbrengstlimiet niet overschreden wordt. In de uitspaak op bezwaar is voldoende gemotiveerd waarom verweerder het standpunt inneemt dat de opbrengstlimiet niet is geschonden. Van schending van het motiveringsbeginsel is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Aan eiseres kan worden toegegeven dat verweerder in het kader van het verschaffen van inzicht in de ramingen in een eerder stadium het [C] rapport had kunnen overleggen, althans aan eiseres kenbaar had moeten maken dat dit rapport bestond en dat de overgelegde overzichten hieruit afkomstig waren. Eiseres kan worden tegengeworpen dat zij geen gebruik gemaakt heeft van haar recht op inzage in het dossier, maar als zij had geweten dat het betreffende rapport tot het dossier behoorde, had zij wellicht wel van dit recht gebruikgemaakt. Voor de stelling dat het rapport niet (mede) ten grondslag lag aan het bestreden besluit bestaat echter geen enkele aanwijzing. Bovendien is gesteld noch gebleken dat een beroepsprocedure voorkomen had kunnen worden indien verweerder het betreffende rapport eerder had overgelegd. Een onzorgvuldigheid in de bezwaarfase kan in een latere fase worden hersteld, zoals in dit geval ook is gebeurd, en doet niet af aan de inhoud van het bestreden besluit. Gelet op de inhoudelijke toetsing zoals hiervoor vermeld, ziet de rechtbank geen aanleiding voor de vernietiging van de bestreden besluiten.

31. Gelet op het voorgaande dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.

32. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.