Rechtbank Groningen, 29-09-2011, BT2569, AWB 09/1000

RECHTBANK GRONINGEN

Sector bestuursrecht, belastingkamer

[eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,

gemachtigde [gemachtigde eiseres],

de heffingsambtenaar van de gemeente Groningen, verweerder,

gemachtigde [gemachtigde verweerder].

Procesverloop

Bij nota van 7 december 2006 heeft verweerder aan eiseres een aanslag bouwleges opgelegd wegens het in behandeling nemen van een reguliere bouwvergunning, welke is gevolgd door een creditnota gedagtekend 8 mei 2007. Met dagtekening 8 mei 2007 heeft verweerder een nieuwe aanslag bouwleges opgelegd.

Bij uitspraak op bezwaar van 3 april 2009 heeft verweerder de aanslag gehandhaafd. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.

Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig behandeld met AWB 09/999 en 09/1001, plaatsgevonden op 19 mei 2011 te Leeuwarden.

Namens eiseres is voornoemde gemachtigde, bijgestaan door [bijstand], verschenen. Namens verweerder is voornoemde gemachtigde verschenen, bijgestaan door

[bijstand], beiden werkzaam bij verweerder en [deskundige] als deskundige van [vennootschap] ([X]).

Partijen hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.

Van het verder ter zitting verhandelde is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.

Motivering

Feiten

Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:

1.1 Eiseres heeft op 16 december 2005 een bouwvergunning fase 1 aangevraagd voor het oprichten van 188 koopwoningen, plaatselijk bekend [adres] ([gebied]). In de Aanvraag bouwvergunning beantwoordt zij vraag 2a "Welke bouwvergunning vraagt u aan?" door het vakje "Reguliere bouwvergunning fase 1" aan te kruisen. Het nummer van de bouwaanvraag luidt [nummer]. De bouwkosten bedragen volgens de bouwaanvraag

€ 26.500.000,00, exclusief BTW.

1.2 Op 3 oktober 2006 verleent verweerder de aanvraagde vergunning. In de vergunning is - voor zover relevant - het volgende opgenomen:

"Reguliere bouwvergunning (1e fase)

Artikel 44 Woningwet

Artikel 19, lid 2, Wet op de Ruimtelijke Ordening

(…)

Gezien de aanvraag van:

[eiseres]

[adres]

Ingediend op 21 december 2005, nummer [nummer], waarbij bouwvergunning (1e fase) wordt gevraagd voor het oprichten van 188 appartementen, plaatselijk bekend [adres];

(…)

BESLUITEN:

Datum: 3 oktober 2006

(…)"

1.3 Gedagtekend 7 december 2006 stuurt verweerder eiseres een factuur tot een bedrag van € 707.539,00. Op de factuur is - voor zover relevant - de volgende tekst opgenomen:

"Hierbij de nota betreffende leges reguliere bouwvergunning. Wij refereren aan dossier [nummer] horend bij adres [adres] ([gebied])".

De heffing is gebaseerd op de Legesverordening 1995 van de Gemeente Groningen (Legesverordening) en de Tarieventabel 2006 (tarieventabel) behorende bij de Legesverordening.

1.4 Naar aanleiding van een telefonisch contact op initiatief van eiseres met verweerder, stuurt verweerder, gedagtekend 8 mei 2007, eiseres een creditnota ten bedrage van

€ 707.539,00, met - voor zover relevant - de volgende toelichting:

"Hierbij de creditnota betreffende leges reguliere bouwvergunning. Wij refereren aan dossier [nummer] horend bij het adres [adres] ([gebied]) [A]".

1.5 Gedagtekend 8 mei 2007 stuurt verweerder eiseres een factuur tot een bedrag van

€ 481.424,50. Op de factuur is - voor zover relevant - de volgende tekst opgenomen:

"Hierbij de nota betreffende leges reguliere bouwvergunning. Wij refereren aan dossier [nummer] horend bij adres [adres] ([gebied]) [A]".

1.6 Op 2 mei 2011 heeft verweerder het nadere stuk "Gemeente Groningen, Rapport van bevindingen inzake de kostendekkendheid van de legesverordening 2006 tot en met 2009", gedagtekend 4 april 2011 (hierna: rapport) overgelegd, alsmede het nadere stuk "Gemeente Groningen, Uitkomsten controle en overige informatie onderzoek kostendekkendheid legesverordening", gedagtekend 19 april 2011 (hierna oplegnotitie). Beide stukken zijn in opdracht van verweerder opgemaakt door [X].

1.7 [X] schrijft in de begeleidende brief van 4 april 2011 - voor zover hier van belang - het volgende:

"In het kader van de door u verstrekte opdracht is onderzoek verricht naar de

kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Deze rapportage bevat de beschrijving van onze werkzaamheden en de feitelijke bevindingen die wij daarbij hebben opgedaan."

1.8 De samenvatting van het rapport luidt - voor zover hier van belang - als volgt:

"Samenvatting

In deze rapportage doen wij verslag van ons onderzoek naar de kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Daarbij is onderzocht op welke wijze de geraamde baten en lasten tot stand zijn gekomen, wat de kostendekkendheid op begrotingsbasis is, wat de kostendekkendheid op realisatiebasis is, wat mogelijke oorzaken voor verschillen zijn, wat de methode van kostentoedeling is en wat de onderbouwing bij de begrote bedragen is.

Daarbij is de legesverordening getoetst aan de handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het ministerie van Buitenlandse Zaken (2010, 2008 en 2007) en het handboek financieel beheer van de gemeente Groningen.

Wij hebben bij ons onderzoek geconstateerd dat de gevolge methode van kostentoerekening van de gemeente Groningen in de periode 2006 tot en met 2009 conform de handreiking kostentoerekening en het handboek financieel beheer is geweest. Dit met uitzondering van enkele in dit rapport benoemde onderdelen, waarbij wij echter hebben geconstateerd dat ook na correctie de kostendekkendheid van de legesverordening op begrotingsbasis onder de 100% blijft.

Op basis van onze werkzaamheden blijkt (uit de opstelling van de begrote baten en lasten over de jaren 2006 tot en met 2009) dat de kostendekkendheid van de legesverordening over deze jaren onder de 100% blijft en daarmee niet meer dan maximaal kostendekkend is.

De legesopbrengsten die worden geheven op basis van de Legesverordening van de gemeente Groningen zijn in de afgelopen jaren begroot op circa € 9 miljoen tot ruim € 11,5 miljoen.

(…)

Wij hebben een drietal bevindingen bij de begrote baten en lasten en hebben daarbij tevens het effect van deze bevindingen op de kostendekkendheid van de legesverordening weergegeven.

Ten eerste blijkt uit paragraaf 5.6.4. van dit rapport dat bij de HVD sprake is van kosten die worden toegerekend aan de leges die niet mogen worden toegerekend (kosten voor beleidsvoorbereiding).

Het effect van een correctie van deze kosten (circa € 11.000 per jaar) op de kostendekkendheid van de legesverordening als geheel is nihil, (…)

Daarnaast heeft de Milieudienst een inschatting van de kosten gemaakt, de kosten zijn niet rechtstreeks te herleiden uit de begroting of de administratie.

Tot slot kan bij de APV verkeer (RO/EZ) niet met zekerheid worden gesteld dat de toegerekende kosten geen kosten bevatten die niet mogen worden toegerekend.

Mogelijk totaal financieel effect

In het geval alle kosten van de MD (circa € 45.000 per jaar) en een deel van de kosten van de HVD (ad circa € 11.000 per jaar) en alle kosten betreffende de APV verkeer (RO/EZ) buiten beschouwing worden gelaten, heeft dat het volgende effect op de begrote kostendekkendheid:

Tabel 1

1.9 De opdracht aan [X] is in de oplegnotitie als volgt - voor zover hier van belang - verwoord:

"1 Inleiding en opdracht

(…) Naar aanleiding van tussentijds rapportages, en gedurende de periode van totstandkoming van het rapport van bevindingen, heeft de gemeente een verschillenanalyse uitgevoerd op de informatie omtrent de begrote baten en lasten zoals die uiteindelijk in het rapport [X] is opgenomen en de cijfermatige informatie in de uitspraken op bezwaar. Daarbij is een aantal veerschillen geconstateerd. Om discussie over verschillen in deze cijfers zo veel mogelijk te voorkomen, heeft de gemeente gevraagd deze verschillen te analyseren.

We hebben een aantal specifieke werkzaamheden verricht inzake de geconstateerde verschillen tussen de baten en lasten in het rapport d.d. 4 april 2011 en de eerder verstrekte informatie van de gemeente aan de wederpartijen in deze bezwaar- en beroepszaken. De verschillen zijn onderzocht en wij geven in deze notitie een toelichting op de geconstateerde verschillen.".

1.10 De samenvatting van de oplegnotitie luidt als volgt:

"4 Samengevat

Op basis van de uitgevoerde werkzaamheden hebben wij vastgesteld dat de geconstateerde verschillen tussen cijfermatige informatie in de uitspraken op bezwaar van de gemeente en ons rapport te verklaren zijn.

In een aantal gevallen is de informatie in de uitspraken op bezwaar door de gemeente abusievelijk onjuist weergegeven. Op een aantal onderdelen is hierdoor de kostendekkendheid te laag weergegeven in de uitspraken op bezwaar.

Wij constateren dat de nadere analyse van de verschillen niet leidt tot een andere conclusie omtrent de kostendekkendheid van de legesverordening, zoals weergegeven in ons rapport d.d. 4 april 2011.".

Geschil

2.1 In geschil is primair het antwoord op de vraag of verweerder de aanslag bouwleges gedagtekend 8 mei 2007 terecht heeft opgelegd en subsidiair of de Legesverordening verbindend is en de daarop gebaseerde aanslag bouwleges in stand kan blijven.

Eiseres beantwoordt deze vragen ontkennend en verweerder bevestigend.

2.2 Ter onderbouwing van haar primaire standpunt voert eiseres aan dat de nota van 8 mei 2007 ten onrechte is opgelegd, omdat sprake is van een tweede primitieve aanslag en onder het huidige recht behoort dit niet tot de mogelijkheden. Ter onderbouwing van haar subsidiaire standpunt dat de Legesverordening onverbindend is en de aanslag moet worden vernietigd heeft eiseres het volgende aangevoerd. Verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 212 van de Gemeentewet, omdat hij eiseres geen inzicht heeft willen verschaffen in de berekende kosten ter bepaling van de tarieven voor bouwleges, waardoor geen (volledige) toetsing van de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet heeft kunnen plaatsvinden. Doordat de gemeenteraad enkel inzicht heeft gehad in de begroting en doordat de begrotingscijfers geen onderscheid maken tussen kosten die wel en niet toerekenbaar zijn aan de leges, heeft ook de gemeenteraad de Legesverordening niet kunnen toetsen aan de opbrengstlimiet. Van de uiteindelijk door verweerder in de bezwaarfase verstrekte gegevens, waar hij de ramingen van de bouwleges voor het jaar 2007 heeft opgesplitst in een aantal kostenposten, is de status volstrekt onduidelijk en ook zijn die gegevens niet controleerbaar. Uit niets blijkt dat aan de gemeenteraad ramingen bij het voorstel tot vaststelling van de legestarieven zijn overgelegd. Tevens blijkt niet dat de in de uitspraak op bezwaar opgenomen specificaties ten grondslag hebben gelegen aan de vaststelling van de legestarieven door de gemeenteraad. De tariefstelling is in strijd met de opbrengstlimiet, omdat uit de specificatie blijkt dat aan de leges indirecte kosten zijn toegerekend die daaraan niet toegerekend hadden mogen worden. Ook het in de beroepsfase overgelegde rapport van [X] brengt hier naar de mening van eiseres geen verandering, omdat het rapport slechts een weergave is van de voorschriften, slechts op totaal niveau inzicht geeft en verwoordt op welke wijze de toerekening van de kosten bij de verschillende afdelingen plaatsvindt.

Er is sprake van een onredelijke en willekeurige belastingheffing, omdat de kostendekkendheid per legessoort zonder afdoende motivering sterk uiteenloopt en geen degressief tarief of tariefplafond wordt gehanteerd. Het zorgvuldigheidsbeginsel wordt geschonden bij de ramingen van de baten. De gerealiseerde baten wijken in het onderhavige jaar ruim 100% af van de geraamde baten en het beleid van verweerder is dat de baten structureel te laag worden geraamd ten opzichte van de gerealiseerde baten. Dit wordt mede veroorzaakt doordat verweerder geen rekening houdt met de inkomsten uit bouwprojecten groter dan € 8.000.000,00. Hierdoor vallen de gerealiseerde baten ter zake van bouwleges uiteindelijk gemiddeld over een aantal jaren 55% hoger uit dan geraamd.

De gemeente handelt in strijd met het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat de meeropbrengsten van de bouwleges jaar in, jaar uit niet ten gunste van de daarvoor ingestelde egalisatiereserve komen, maar dat daarmee andere kosten worden gedekt. Tevens is eiseres van mening dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich meebrengt dat een overschrijding met 85%, van de door de Hoge Raad in zijn arrest van 14 augustus 2009 gestelde bovengrens van 1,4%, niet is toegestaan.

Eiseres heeft primair geconcludeerd dat geen sprake is van een nieuw feit en dat de aanslag van 8 mei 2007 ten onrechte is opgelegd en subsidiair dat de gehele Legesverordening onverbindend moet worden verklaard en dat de gehele aanslag bouwleges moet worden vernietigd.

2.3 Verweerder is van mening dat de in geschil zijnde belastingaanslag terecht is gehandhaafd bij uitspraak op bezwaar. Naar zijn mening is geen sprake van een tweede primitieve aanslag. Verweerder is van mening dat het weliswaar om één en dezelfde bouwvergunning gaat die is aangevraagd en verleend, maar dat de aanslagen voor verschillende belastbare feiten zijn opgelegd. Het belastbare feit volgens de legesverordening is niet het verlenen van een vergunning in het algemeen. Gelet op de bijbehorende tarieventabel is het aanvragen van een reguliere bouwvergunning, waarvoor de aanslag van 7 december 2006 werd opgelegd, een ander belastbaar feit dan het aanvragen van een bouwvergunning eerste fase, waarvoor de aanslag van 8 mei 2007 werd opgelegd. Bovendien is de eerste aanslag helemaal teruggenomen. Indien ten onrechte een aanslag rioolrecht was opgelegd zou dit ook niet in de weg hebben gestaan aan het alsnog opleggen van een aanslag bouwleges. Verweerder is ten aanzien van het subsidiaire geschilpunt van mening dat van strijd met artikel 212 en artikel 229b van de Gemeentewet geen sprake is. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat verschillen in kostendekkendheid tussen verschillende legescategorieën geoorloofd zijn en dat het ontbreken van een degressief tarief of een plafond niet leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Van een schending van enig rechtsbeginsel is geen sprake.

Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

2.4 Eiseres heeft desgevraagd ter zitting bevestigd dat zij haar standpunt met betrekking tot het degressieve tarief en tariefplafond niet meer handhaaft en deze daarmee niet meer tot het geschil behoort. Ook trekt zij haar standpunt met betrekking tot de werkelijke proceskosten vergoeding in.

2.5 Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.

Beoordeling van het geschil

3.1 Ingevolge artikel 229, eerste lid, onderdeel b, en derde lid van de Gemeentewet worden rechten die worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten aangemerkt als gemeentelijke belastingen.

3.2 Ingevolge artikel 1 van de Legesverordening worden onder de naam leges rechten geheven ter zake van het door of vanwege de gemeente verlenen van diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel. Ingevolge artikel 3 van de Legesverordening worden de leges geheven naar de tarieven, opgenomen in de tarieventabel 2006 behorende bij de legesverordening 1995. Uit artikel 5.2.3 van de tarieventabel vloeit voort welk tarief van toepassing is op het aanvragen van een bouwvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 56a, tweede lid van de Woningwet.

3.3 Ingevolge artikel 233 van de Gemeentewet in verbinding met artikel 233a van de Gemeentewet bepaalt de belastingverordening in gevallen als de onderhavige op welke wijze de gemeentelijke belastingen worden geheven en worden deze voor de toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) aangemerkt als bij wege van aanslag geheven belastingen.

3.4 Ingevolge artikel 6 van de Legesverordening worden de leges geheven door middel van: "a. een van een datum voorziene stempelafdruk van een kasregister voor stukken, welke

zonder nader onderzoek kunnen worden verstrekt;

b. een gedagtekende kennisgeving, nota of andere schriftuur in alle andere gevallen. (…)".

3.5 Uit het onder 1.1 genoemde feitencomplex, in samenhang met de hierboven vermelde verordening en bijbehorende tarieftabel, vloeit de materiële belastingschuld voort. Uit het vermelde onder 1.2 leidt de rechtbank af dat verweerder de materiële belastingschuld heeft becijferd op € 481.424,50, welke verweerder met zijn onder 1.3 genoemde nota heeft geformaliseerd in een belastingaanslag naar een bedrag van € 707.539.

3.6 Naar aanleiding van een telefonisch contact tussen partijen besluit verweerder de opgelegde belastingaanslag niet verminderen tot op het juiste bedrag, maar deze volledig te vernietigen (zie 1.4) en op dezelfde dag een nieuwe belastingaanslag op te leggen naar een bedrag van € 481.424,50 (zie 1.5), waarop verweerder dezelfde omschrijving vermeldt als op de vernietigde aanslag. Naar verweerder desgevraagd ter zitting heeft bevestigd is de onder 1.5 genoemde belastingaanslag gebaseerd op hetzelfde feitencomplex zoals genoemd onder 1.1 en 1.2.

3.7 De rechtbank overweegt dat de vermelding op de onder 1.3 genoemde nota, aansluit bij het belastbaar feit dat zich heeft voorgedaan, doch dat feitelijk door verweerder het verkeerde tarief uit de tarieventabel is toegepast, namelijk het tarief behorend bij het verlenen van een reguliere bouwvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank klaagt eiseres er terecht over dat de heffingsambtenaar na de ambtshalve vernietiging opnieuw een aanslag heeft opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat met het opleggen van de onder 1.3 bedoelde belastingaanslag de bevoegdheid tot het formaliseren van de belastingschuld is uitgeput. De rechtbank verwijst in dit verband naar HR 26 maart 2010, nr 09/02804 gepubliceerd in onder meer VN 2010/16.7 waarin de Hoge Raad overweegt: "Het Hof overweegt dat het niet is toegestaan de ten onrechte toegepaste vermindering van een aanslag te herstellen door het opleggen van een volgende aanslag. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat een naar de vorm van een primitieve aanslag opgelegde belastingaanslag desondanks als navorderingsaanslag in stand kan blijven, indien aan de vereisten voor navordering is voldaan. Deze oordelen zijn juist."

Dat deze handelwijze is ingegeven, zoals verweerder heeft gesteld, in verband met de omstandigheid dat zijn systemen een vermindering van de aanslag tot op het juiste bedrag niet kunnen verwerken, kan aan het voorgaande niet afdoen en dient voor risico van verweerder te blijven.

3.8 Op grond van het onder 3.7 overwogene is de rechtbank van oordeel dat de onder 1.5 bedoelde belastingaanslag slechts in stand kan blijven indien wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 16 van de AWR.

3.9 Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AWR kan de inspecteur, indien enig feit grond oplevert voor het vermoeden dat een aanslag tot een te laag bedrag is vastgesteld, de te weinig geheven belasting navorderen. Een feit, dat de inspecteur bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn, kan geen grond voor navordering opleveren, behoudens in de gevallen waarin de belastingplichtige ter zake van dit feit te kwader trouw is.

3.10 Op verweerder rust de last aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor navordering is voldaan. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat de relevante feiten dezelfde zijn en dat deze feiten verweerder bekend waren ten tijde van het opleggen van de belastingaanslag genoemd onder 1.3, zodat verweerder niet beschikt over een navordering rechtvaardigend nieuw feit. Verweerder heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat sprake is van kwade trouw aan de zijde van eiseres in de zin van artikel 16, eerste lid, van de AWR, zodat navordering op die grond evenmin mogelijk is.

3.11 Nu uit het overwogene onder 3.8 en 3.10 reeds volgt dat de in geschil zijnde belastingaanslag niet in stand kan blijven, komt de rechtbank aan een inhoudelijk oordeel met betrekking tot de onverbindendheid van de Legesverordening niet toe.

3.12 Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard.

Proceskosten

De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 874 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1). De rechtbank beschouwt de zaken met procedurenummers AWB 09/1000 en AWB 09/1001 als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit, zodat de rechtbank in beide zaken een bedrag toekent van € 437.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- vernietigt de aanslag bouwleges;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 437;

- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 298 vergoedt.

H. Bijmolt

w.g. A.F. Germs-de Goede

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.