Rechtbank Noord-Nederland, 29-01-2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:370, AWB - 13 _ 1523

1.1.

Eiseres is houdster van een inrichting tot het verwerken van afvalstoffen. Eiseres heeft daarvoor een vergunning gekregen op basis van de Wet milieubeheer. Eiseres beschikt niet over een vergunning voor het tijdelijk storten van afvalstoffen.

1.2.

Eiseres deed maandelijks aangifte voor de afvalstoffenbelasting.

1.3.

2.1.

1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

1. Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting geheven ter zake van:

a. de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan een inrichting;

b. de verwijdering van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan.

2. De aan een inrichting afgegeven afvalstoffen worden geacht alle te zijn afgegeven ter verwijdering.

Artikel 27

1. Op de verschuldigde belasting wordt in mindering gebracht de belasting ter zake van stoffen, preparaten of voorwerpen die de inrichting, al dan niet na nuttige toepassing, hebben verlaten, met dien verstande dat de vermindering niet wordt toegepast ter zake van percolaat of stortgas.2. Indien bij de afgifte van een afzonderlijke, duidelijk herkenbare afvalstoffenstroom aan een inrichting bekend is dat deze niet uitsluitend bestaat uit voor verwijdering bestemde afvalstoffen, kan de inspecteur op schriftelijk verzoek van de belastingplichtige toestaan dat voor de berekening van de verschuldigde belasting met betrekking tot die afvalstroom de totale hoeveelheid afgegeven afvalstoffen door toepassing van een verhoudingsgetal wordt herleid tot de hoeveelheid voor verwijdering afgegeven afvalstoffen.(…)

7. Indien de berekening van de verschuldigde belasting leidt tot een negatief bedrag

verleent de inspecteur op verzoek van de belastingplichtige teruggaaf van dit bedrag.

2.2.

Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder “storten” verstaan: het op of in de bodem brengen van afvalstoffen om deze daar te laten.

2.3.

Het systeem van de Wbm bij de afvalstoffenbelasting kwam er tot en met 31 december 2011, kort gezegd, op neer dat belasting werd voldaan over hetgeen aan de inrichting werd afgegeven, en dat belasting werd teruggegeven - indien werd voldaan aan de voorwaarden genoemd in artikel 27 van de Wbm - over hetgeen de inrichting verliet. Deze methode werd ook wel de in-/uitmethode genoemd.

2.4.

De afvalstoffenbelasting is afgeschaft per 1 januari 2012.

2.5.

2.6.

2.7.

2.8.

3. In geschil is primair het antwoord op de vraag of eiseres ontvankelijk is in haar bezwaar en subsidiair of eiseres recht heeft op een teruggaaf van afvalstoffenbelasting voor een bedrag van € 42.125.000.

4. Wat betreft het primaire geschil bepleit eiseres ontvankelijkheid van het bezwaar. Zij is van mening dat nergens uit blijkt dat het opnemen van het verzoek om teruggaaf van afvalstoffenbelasting in of gelijktijdig met de aangifte, een constitutief vereiste is. Eiseres is voorts van mening dat zij de afgedragen afvalstoffenbelasting niet heeft doorberekend aan haar aanbieders van afval en dat zij derhalve een belang heeft bij het bezwaar.

5. Wat betreft het primaire geschil bepleit verweerder niet-ontvankelijkheid van het bezwaar. Hij is van mening dat een verzoek om teruggaaf van afvalstoffenbelasting volgens de Overgangsregeling uiterlijk bij het doen van de laatste aangifte kan worden ingediend en dat een verzoek om teruggaaf bij (motivering van) het bezwaar niet in overeenstemming is met de Overgangsregeling. Voorts is verweerder van mening dat eiseres de afgedragen afvalstoffenheffing volledig heeft doorbelast, zodat, naar de rechtbank begrijpt, haar positie niet wordt verbeterd bij een gegrond bezwaar en zij derhalve geen belang heeft bij het bezwaarschrift.

6. De rechtbank is van oordeel dat wat betreft de ontvankelijkheid van het bezwaar de bewoordingen “bij de aangifte” in de Overgangsregeling (2.6), mede gelet op artikel 26, tweede lid, AWR, zo moeten worden uitgelegd dat een teruggaafverzoek als het onderhavige kan worden gedaan zolang de voldoening op die aangifte – zoals in dit geval – of de teruggaaf die is verzocht in de negatieve aangifte, niet onherroepelijk vaststaat. De omstandigheid dat de wetgever heeft bepaald dat het verzoek volgens de Overgangsregeling moet worden gedaan bij de laatste aangifte over 2011 doet hier, naar het oordeel van de rechtbank, niet aan af. De door de wetgever gewenste voortvarendheid teneinde tot een snelle afsluiting te komen, heeft ertoe geleid dat de in-/uitmethode uiterlijk bij de laatste aangifte over 2011 moet worden toegepast voor de nog aanwezige voorraden. Dat dit niet nog in bezwaar of beroep tegen die laatste aangifte mogelijk zou zijn, blijkt noch uit de wettekst noch uit de totstandkomingsgeschiedenis, en zou ook niet in overeenstemming zijn met het wettelijke systeem van bezwaar- en beroepsmogelijkheden. Nu het verzoek om een teruggaaf is gedaan op het moment dat de voldoening op de aangifte nog niet onherroepelijk vaststond, is het verzoek, naar het oordeel van de rechtbank, tijdig gedaan en kan op dit punt geen sprake zijn van niet-ontvankelijkheid van het bezwaar.

7. De rechtbank ziet evenmin aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te achten vanwege het ontbreken van (financieel) belang van eiseres. Nu de afvalstoffenbelasting door eiseres op aangifte is voldaan en zij stelt recht op teruggaaf van de voldane afvalstoffenbelasting te hebben, staat daarmee haar financieel belang vast. De omstandigheid dat zij de afvalstoffenbelasting reeds heeft doorberekend aan de aanbieders van afvalstoffen aan haar inrichting, wat daarvan ook zij, doet hieraan niet af.

8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, oordeelt de rechtbank dat het bezwaar terecht ontvankelijk is verklaard.

9. Inzake de subsidiaire standpunten van partijen overweegt de rechtbank vooraf dat eiseres in de herinvoering van de afvalstoffenbelasting per 1 april 2014 reden heeft gezien om de oorspronkelijke volgorde van haar standpunten te wijzigen. Aangezien de rechtbank evenwel pas toekomt aan de vraag of sprake is van schending van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dan wel van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EP) indien de rechtbank oordeelt dat eiseres niet reeds op grond van de Overgangsregeling recht heeft op de door haar geclaimde vermindering, zal de rechtbank allereerst laatstgenoemd standpunt van eiseres bespreken, en vervolgens - indien nodig - het standpunt inzake schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur en artikel 1 EP.

10. Eiseres stelt dat zij op basis van de tekst van de Overgangsregeling recht heeft op vermindering dan wel teruggaaf van afvalstoffenbelasting. Daarbij beroept zij zich op de parlementaire geschiedenis ter zake van de totstandkoming van de afschaffing.

11. Verweerder stelt dat de Overgangsregeling niet van toepassing is op de stoffen ter zake waarvan eiseres vermindering claimt. Verweerder betoogt dat de begrippen ‘voorraden’ en ‘gestort’ anders moeten worden uitgelegd dan eiseres voorstaat. Volgens verweerder is de Overgangsregeling alleen van toepassing, en kan dus alleen van ‘voorraden’ worden gesproken, voor zover uit boeken en bescheiden blijkt dat de stoffen, preparaten of voorwerpen niet zijn gestort als bedoeld in de Wet milieubeheer. Voor wat betreft de betekenis van het begrip ‘gestort’ stelt verweerder dat op het tijdstip waarop de stoffen op of in de bodem worden gebracht, naar objectieve maatstaven moet kunnen worden vastgesteld of de stoffen bestemd zijn om daar te blijven. Nu eiseres geen vergunning had voor niet storten of tijdelijke opslag van afvalstoffen en alle stoffen zijn gestort onder ontheffing van het stortverbod, moeten de onderhavige stoffen worden aangemerkt als gestort, aldus verweerder.

12. De rechtbank is van oordeel dat de Overgangsregeling waarop eiseres een beroep doet

naar haar letterlijke bewoordingen alleen van toepassing is op stoffen die niet gestort zijn in de zin van de Wet milieubeheer, en die dat ook nooit zijn geweest. Naar het oordeel van de rechtbank is de Overgangsregeling, gelet op de parlementaire geschiedenis, ook naar haar bedoeling slechts van toepassing op stoffen, waarvan op het moment dat ze aan de inrichting waren afgegeven, de intentie bestond deze van de inrichting af te voeren ter verbranding en derhalve op dat moment reeds vaststond dat deze niet gestort zouden gaan worden. De rechtbank leidt uit de Overgangsregeling af dat de bewijslast dat de stoffen niet gestort zijn, of zijn geweest, c.q. dat met betrekking tot die stoffen de intentie bestond deze van de inrichting af te voeren ter verbranding, op eiseres rust.

13. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet in haar bewijslast is geslaagd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat de afvalstoffen waarvoor zij een teruggaaf claimt, zich weliswaar in een apart stortvak bevinden, maar dat de afvalstoffen in dat stortvak wel zijn vermengd met overige afvalstoffen, waarvoor geen teruggaaf wordt geclaimd. Eiseres heeft bovendien desgevraagd ter zitting verklaard dat er geen afzonderlijke administratie wordt bijgehouden met betrekking tot de afvalstoffen ten aanzien waarvan eiseres stelt dat zij de intentie heeft ze van de inrichting af te voeren ter verbranding en die zich in het stortlichaam van de inrichting van eiseres bevinden. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres de afvalstoffen niet op een bij de intentie tot afvoer en verbranding behorende wijze heeft opgeslagen en tevens niet als zodanig in haar administratie heeft verwerkt. Ook anderszins is eiseres er niet in geslaagd te bewijzen dat op het moment dat de afvalstoffen aan de inrichting waren afgegeven de intentie bestond om bepaalde afvalstoffen van de inrichting af te voeren ter verbranding. De rechtbank overweegt dat eiseres hiertoe heeft verwezen naar de onder 1.3 vermelde notulen van de algemene vergadering aandeelhouders van 14 december 2007. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd verklaard dat zij vanaf de bouw van de [centrale] ([Q]) de bedoeling heeft gehad om afval naar die centrale af te voeren, maar dat daarvoor geen concrete business-case is opgesteld. Met hetgeen eiseres hiertoe heeft aangevoerd, heeft eiseres het bestaan van de intentie met betrekking tot de afvoer en verbranding van afvalstoffen niet, althans onvoldoende, aannemelijk gemaakt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat eiseres geen schriftelijk stuk heeft overgelegd waaruit de intentie blijkt. Uit de overgelegde notulen (zie 1.3) kan, naar het oordeel van de rechtbank, hooguit worden afgeleid dat er onderzoek zal worden gedaan naar de mogelijkheden van het alsnog separaat bewaren en afvoeren van afvalstoffen. Tenslotte kan, naar het oordeel van de rechtbank, enkel de bouw van de [centrale] niet tot de conclusie leiden dat eiseres de intentie heeft gehad om, al dan niet reeds gestort, afval af te voeren. Voor zover er bij deze [centrale] vanaf het begin af aan sprake was van overcapaciteit – wat daar overigens ook van zij – doet dat aan het voorgaande niets af. Eiseres’ standpunten dat zij op basis van de tekst en de bedoeling van de Overgangsregeling recht heeft op teruggaaf van afvalstoffenbelasting falen daarom.

14. Eiseres stelt daarnaast dat op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, recht bestaat op de gevraagde teruggaaf van afvalstoffenbelasting. Zij beroept zich hierbij op de zogenoemde doorbraakarresten van de Hoge Raad van 12 april 1978, BNB 1978/135-137. Volgens eiseres zou er sprake zijn van een onaanvaardbare inbreuk op de rechtszekerheid indien haar op de in-/uitmethode gebaseerde claim op restitutie van door haar voldane afvalstoffenbelasting, welke claim zij te allen tijde en onbeperkt in de tijd zelf kon inroepen door afval van haar stortplaats af te voeren, zou verdampen. Dit klemt volgens eiseres temeer omdat de afvalstoffenbelasting snel is afgeschaft en de wetgever daarbij geen enkele reden voor een dergelijke verdamping heeft gegeven.

15. Verweerder stelt dat eiseres niet duidelijk maakt welke feiten en omstandigheden tot schending van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en daarmee tot toepassing van de doorbraakarresten zou moeten leiden.

16. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt, noch dat uit de stukken van het dossier is gebleken dat verweerder, dan wel enige voor verweerder verantwoordelijke bewindspersoon, uitlatingen heeft gedaan waaraan eiseres het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de in-/uitmethode in dit geval van toepassing zou blijven. In het bijzonder is van handelen door verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake door de op de tot 1 januari 2012 bestaande claim op restitutie van afvalstoffenbelasting na afschaffing van deze belasting niet te honoreren, nu deze regeling per 1 januari 2012 niet meer in de wet is neergelegd. Dat eiseres zich niet kan vinden in de wettelijke regeling vanaf 1 januari 2012 en in de (gevolgen van) de Overgangsregeling in het bijzonder, leidt er niet toe dat verweerder in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft gehandeld enkel door die wettelijke regeling toe te passen. Voor zover eiseres met de verwijzing naar het rechtszekerheidsbeginsel heeft bedoeld te stellen dat in strijd is gehandeld met een algemeen beginsel van behoorlijke wetgeving, faalt deze stelling eveneens, omdat niet aannemelijk is gemaakt noch uit de stukken van het dossier is gebleken, dat de wetgever uitlatingen in eerder voormelde zin heeft gedaan.

17. Eiseres stelt voorts dat de Overgangsregeling eerbiedigende (uitgestelde) werking dient te hebben, die zo nodig contra legem dient te worden toegepast. Eiseres voert aan dat zij een voorwaardelijke claim had op teruggaaf van afvalstoffenbelasting die was voldaan over stoffen die de inrichting later weer zouden verlaten. Door de afschaffing van de afvalstoffenbelasting is die voorwaardelijke claim met terugwerkende kracht teniet gedaan. Bij eiseres bestond bovendien de gerechtvaardigde verwachting dat de voldane belasting zou worden terugontvangen bij afvoer vanaf de inrichting. Dit betekent dat de afschaffing van de afvalstoffenbelasting zowel materieel als maatschappelijk terugwerkende kracht heeft, aldus eiseres. Voorts verwijst eiseres naar de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin wordt ingegaan op de mogelijkheid een vóór invoer van een nieuwe regeling geldende regeling tijdelijk of blijvend van toepassing te laten blijven. Zij maakt in dit kader tevens - naar de rechtbank begrijpt - een vergelijking met de afschaffing van de Wet op de Investeringsregeling in 1988, waarbij de voorwaardelijke aanspraken van het Rijk op WIR-desinvesteringsbetalingen nog jarenlang bleven bestaan. Eiseres concludeert dat de wetgever met de Overgangsregeling de bedoeling heeft gehad een vorm van eerbiedigende werking op te nemen voor stoffen die worden afgevoerd ter verbranding of recycling en dat deze eerbiedigende werking aan haar dient te worden verleend.

18. Verweerder betoogt dat het de rechter niet vrijstaat om wetten aan de Grondwet te toetsen of de innerlijke waarde en billijkheid van de wet te beoordelen, zodat niet in strijd met de tekst van de Overgangsregeling eerbiedigende werking aan de Overgangsregeling kan worden toegekend.

19. De rechtbank is van oordeel dat aan de Overgangsregeling niet de door eiseres voorgestane eerbiedigende werking kan worden toegekend. De rechtbank maakt uit het betoog van eiseres op dat zij vindt dat de Overgangsregeling in haar geval tot een onbillijk resultaat leidt. Het is evenwel niet aan de rechter om de innerlijke waarde of billijkheid van een wettelijke regeling te beoordelen, zoals volgt uit artikel 11 van de Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk (ook wel: Wet algemene bepalingen). Het is evenmin aan de rechter om te beoordelen of gelet op de Aanwijzingen voor de regelgeving dan wel de Notitie inzake terugwerkende kracht en eerbiedigende werking, in het onderhavige geval eerbiedigende werking op zijn plaats was geweest. Voorts leidt de enkele omstandigheid dat de wetgever in andere gevallen wel reden heeft gezien tot het treffen van een (ruimere) overgangsregeling er niet toe dat de rechter in het onderhavige geval eerbiedigende werking aan de Overgangsregeling zou kunnen toekennen. Tot slot kan uit de parlementaire geschiedenis niet worden opgemaakt dat de wetgever reeds gestorte stoffen onder de Overgangsregeling heeft willen laten vallen, en dus evenmin dat hiervoor eerbiedigende werking toekomt aan de Overgangsregeling. De rechtbank komt tot de conclusie dat de rechtszekerheid niet zover strekt dat een teruggaaf van afvalstoffenbelasting op grond van de wettelijke regeling tot in de verre toekomst dient voort te bestaan. Ook wat betreft hetgeen eiseres aanhaalt inzake de WIR, maakt, naar het oordeel van de rechtbank, niet dat zodanige eerbiedigende werking aan de Overgangsregeling mag worden toegekend.

20. Voorts stelt eiseres dat het niet verlenen van een teruggaaf op grond van de Overgangsregeling leidt tot een inbreuk op artikel 1 EP. Eiseres betoogt dat de door haar als “voorwaardelijke aanspraak” betitelde claim op basis van de in-/uitmethode dient te worden aangemerkt als eigendom in de zin van artikel 1 EP en dat sprake is van een niet-rechtsgeldige inmenging in het eigendomsrecht die niet in het algemeen belang is en die tevens niet proportioneel is.

21. Verweerder stelt in de eerste plaats dat de mogelijkheid tot vermindering of teruggaaf van afvalstoffenbelasting geen eigendomsrecht in de zin van artikel 1 EP vormt. Voorts stelt verweerder dat, indien wel sprake zou zijn van een eigendomsrecht, de aantasting heeft plaatsgevonden op een wettelijke basis waarbij een Overgangsregeling is getroffen, waarbij het de wetgever vrijstond om de mogelijkheid tot teruggaaf of vermindering beperkter te doen zijn dan de voorheen bestaande mogelijkheid. Van een ongeoorloofde aantasting van het eigendomsrecht is derhalve geen sprake, aldus verweerder.

22. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens dient het begrip “eigendom” niet te worden opgevat in de nationale, civielrechtelijke betekenis van het woord, maar kan dit een ruimere strekking hebben en kunnen ook vorderingen en aanspraken onder omstandigheden als eigendom worden aangemerkt. Wel moet er een gerechtvaardigde verwachting bestaan dat een aanspraak ook daadwerkelijk opgeëist kan worden. Naar het oordeel van de rechtbank kon eiseres aan de tot 1 januari 2012 bestaande regeling niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat ook na afschaffing van de afvalstoffenbelasting voorheen bestaande claims (ongewijzigd) zouden blijven voortbestaan. De rechtbank overweegt dat het enkel verloren gaan van een onder de oude regeling bestaande mogelijkheid van teruggaaf, waarbij de rechtbank erop wijst dat van een recht op teruggaaf ook onder de tot 1 januari 2012 bestaande regeling geen sprake zou zijn geweest omdat (nog) niet aan de voorwaarden was voldaan, er derhalve niet toe leidt dat sprake is van een eigendomsrecht. Aan een verdere beoordeling van artikel 1 EP komt de rechtbank dan ook niet toe.

23. Het beroep is ongegrond.

24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.