Rechtbank Noord-Nederland, 15-11-2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4648, 17/3599

1.1.

In 2008 heeft eiser bij de gemeente Winsum een omgevingsvergunning (hierna ook: bouwvergunning) aangevraagd betreffende de voorgenomen nieuwbouw van een ligboxenstal aan de [adres] te [plaats]. Deze aanvraag is na verloop van tijd door de gemeente ingetrokken. Er zijn geen leges geheven ter zake van deze aanvraag.

1.2.

Het College van Burgemeester & Wethouders van de gemeente Winsum (hierna: het college van B & W) heeft in 2013 met nummer [nummer 1] aan eiser een bouwvergunning verleend voor de bouw van het eerste deel van een ligboxenstal aan de [adres] te [plaats] (hierna ook: de 2013-vergunning). Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van die vergunning heeft verweerder met dagtekening 2 september 2014 bij kennisgeving leges van eiser geheven ten bedrage van € [bedrag 1]. De grondslag voor de heffing was € [grondslag 1]. De lengte van het eerste deel van de ligboxenstal was volgens de vergunning 90 meter.

1.3.

Het college van B & W heeft naar aanleiding van een nieuwe aanvraag die (in verband met aardbevingsbestendig bouwen) zag op de bouw van de gehele ligboxenstal ineens (in plaats van in 2 delen), in 2015 met nummer [nummer 2] aan eiser een bouwvergunning verleend (hierna ook: de 2015-vergunning). Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van die vergunning heeft verweerder met dagtekening 27 augustus 2015 bij kennisgeving leges van eiser geheven ten bedrage van € [bedrag 2]. De bruto grondslag voor de heffing was € [grondslag 2], waarop de grondslag voor de aanvraag van de 2013-vergunning als bedoeld onder 1.2 in mindering is gekomen. De lengte van de gehele ligboxenstal was volgens de vergunning 134 meter.

1.4.

Namens het college van B & W is op 27 september 2016 een zogeheten bouwstop opgelegd in verband met het overtreden van de 2015-vergunning. De toezichthouder van de gemeente heeft de bouw stilgelegd, omdat er in afwijking van de 2015-vergunning werd gebouwd. Blijkens de brief van 6 oktober 2016 (bijlage 10 van het verweerschrift) kon de bouwstop worden opgeheven door een nieuwe aanvraag in te dienen. In die brief stond onder meer vermeld:“Wij zijn van mening dat er sprake is van een gewijzigde situatie waarvoor een nieuwe aanvraag omgevingsvergunning moet worden ingediend. Na overleg met de portefeuillehouder is de bouwstop opgeheven onder de volgende voorwaarde:- binnen veertien dagen na het opheffen van de bouwstop (op 29 september 2016) moet een volledig ontvankelijke aanvraag omgevingsvergunning zijn ingediend via het omgevingsloket”.

1.5.

Eiser heeft vervolgens op 3 oktober 2016 een nieuwe aanvraag ingediend en naar aanleiding daarvan heeft het college van B & W aan eiser met nummer [nummer 3] een bouwvergunning verleend voor de bouw van de ligboxenstal (hierna ook: de 2017-vergunning). Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van die vergunning heeft verweerder met dagtekening 9 mei 2017 bij kennisgeving leges van eiser geheven ten bedrage van € [bedrag 3]. De grondslag voor de heffing was € [grondslag 3]. De lengte van de ligboxenstal was volgens de vergunning 84 meter.

1.6.

Bijlage 4 bij bijlage 6 bij het verweerschrift betreft een stuk gedateerd 27 oktober 2016, waar bovenaan staat vermeld "Deelgoedkeuring 2 stal (gewijzigde stal), oktober 2016". Het onderwerp is: “Het bouwen van een (gewijzigde) ligboxenstal op het perceel [adres] in [plaats]”. De gemeente schrijft vervolgens in deze brief onder 'Notitie': “Dit betreft een gewijzigd bouwplan voor de stal. De eerder afgegeven beoordeling voor de stal vervalt hiermee”.

1.7.

In de tarieventabel behorende bij de legesverordening 2016 van de gemeente Winsum (hierna: de tarieventabel) is een post opgenomen waarin het tarief van de leges staat vermeld voor gevallen waarin het een 'geringe wijziging' betreft. Dit is post 2.7.1 en de tekst daarvan is de volgende:“Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot wijziging van een omgevingsvergunning als gevolg van een, naar de omstandigheden beoordeeld, geringe wijziging in het project: € 140,80”.

2. In geschil is de vraag of het in behandeling nemen van de aanvraag van de 2017-vergunning onder post 2.3.2.1.3 van de tarieventabel valt, zoals verweerder voorstaat, of dat het in behandeling nemen van de aanvraag van de 2017-vergunning onder post 2.7.1 van de tarieventabel valt, zoals eiser betoogt. Voor het geval dat de rechtbank zal oordelen dat post 2.7.1 van de tarieventabel niet van toepassing is, heeft eiser gesteld dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden en dat het motiveringsbeginsel is geschonden. Voor het geval dat de rechtbank eiser op alle punten in het ongelijk stelt, is niet in geschil dat de leges correct zijn geheven.

3. De rechtbank stelt voorop dat in dit kader een zelfstandige, fiscale beoordeling moet worden verricht. Het gaat immers om de toepassing van de legesverordening en de bijbehorende tarieventabel en niet om een beoordeling van de begrippen en voorschriften uit hoofde van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna ook: Wabo). De heffingsambtenaar past fiscale regels toe. Bij de heffing van leges moet dus door een fiscale bril worden gekeken en niet, althans niet alleen, door de bril van de Wabo. Ter zitting hebben beide partijen aangegeven deze opvatting te delen.

4. In aansluiting daarop overweegt de rechtbank het volgende. Waar het gaat om leges ter zake van omgevingsvergunningen wordt weliswaar herhaaldelijk geput uit het begrippenkader van de Wabo, maar dat betekent niet dat alle begrippen uit de tarieventabel uitsluitend of zoveel mogelijk conform de Wabo moeten worden uitgelegd. Ter illustratie wijst de rechtbank op post 2.3.2.1 van de tarieventabel, waarin uitdrukkelijk staat: '(…) een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo'. In een dergelijk geval is het duidelijk dat het begrippenkader één op één overeen komt. Dat is echter anders waar het gaat om de toepassing van post 2.7.1. Daarin staat immers geen enkele verwijzing naar de Wabo (zie 1.7). De beoordeling of er sprake is van een, naar de omstandigheden beoordeeld, geringe wijziging in het project moet daarom plaatsvinden vanuit het perspectief van de heffing van leges. Die heffing vindt haar rechtvaardiging doordat de kosten van het gemeentelijk apparaat dat belast is met het in goede banen leiden van bouwactiviteiten, min of meer worden omgeslagen over de burgers en bedrijven die dergelijke kosten veroorzaken (het profijtbeginsel).

5. Verweerder heeft gesteld dat de leges ter zake van de aanvraag van de 2017-vergunning zijn aangekondigd in de verleende omgevingsvergunning. Als eiser het niet met die leges eens was, had hij bezwaar kunnen maken. Door dat niet te doen, heeft eiser zich kennelijk neergelegd bij de beoordeling dat er sprake is van een nieuwe aanvraag die valt onder post 2.3.2.1.3 van de tarieventabel. Dat standpunt acht de rechtbank, zeker in het licht van het hiervoor onder 3 en 4 overwogene, onjuist. De verlening van de vergunning vindt niet plaats door de heffingsambtenaar, maar door een ander bestuursorgaan (het college van B & W). De berekende leges die in de verleende omgevingsvergunning van 25 april 2017 staan, zijn bij wijze van aankondiging opgenomen als serviceverlening door het college van B & W. In de begeleidende brief staat zelfs expliciet: 'Voor betaling van dit bedrag ontvangt u een gespecificeerde nota van de heffingsambtenaar. Tegen de in rekening gebrachte kosten kunt u eventueel bezwaar aantekenen bij de gemeente'. Ook het college van B & W zelf verwijst eiser dus naar de heffingsambtenaar, als hij in discussie wil over de hoogte van de leges. Het doet dus niet ter zake dat eiser niet tegen deze 'aankondiging' van de verwachte hoogte van de leges in de verleende omgevingsvergunning in rechte is opgekomen. In de rechtsgang tegen de omgevingsvergunning zou overigens ook geen plaats zijn voor een fiscale beoordeling van te heffen of geheven leges, aangezien de fiscale regels uit de Gemeentewet en de AWR daar geen rol spelen.

6. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de 2013-vergunning, de 2015-vergunning en de (aanvraag van de) 2017-vergunning voor de toets aan post 2.7.1 van de tarieventabel in dit geval gezamenlijk worden beoordeeld. Het betreft immers in essentie hetzelfde project (de bouw van één ligboxenstal), met andere specificaties. De rechtbank weegt daarbij mee dat zowel de 2013-vergunning als de 2015-vergunning nimmer is ingetrokken. Bovendien vormen de 2013-vergunning en de 2015-vergunning ook volgens verweerder samen genomen in wezen één totale aanvraag voor de bouw van de gehele ligboxenstal. Er is in overeenstemming daarmee ter zake van de 2015-vergunning immers alleen 'bijgeheven' (over het meerdere). Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, heeft het Wabo-loket de omvang van de wijziging die ligt besloten in de aanvraag van de 2017-vergunning beoordeeld door alleen te vergelijken met de 2015-vergunning. De heffingsambtenaar heeft - in afwijking daarvan - bij de fiscale beoordeling echter ook de 2013-vergunning betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook op zichzelf beschouwd het juiste beoordelingskader toegepast.

7. De rechtbank constateert vervolgens dat, zoals ter zitting is toegelicht, de wijzigingen ten opzichte van de 2013-vergunning en de 2015-vergunning bestaan uit:1. Een kortere lengte van de stal, namelijk 84 meter in plaats van 90 meter, respectievelijk 134 meter;2. De silo’s staan aan de rechterkant van de stal in plaats van aan de linkerkant. Andere wijzigingen zijn gesteld noch gebleken.

8. De bouwvergunning die eiser in 2008 heeft aangevraagd (zie 1.1), laat de rechtbank buiten beschouwing. De redenen van de intrekking zijn onbekend. Dat zou dus ook op eigen initiatief van de gemeente gebeurd kunnen zijn. Ook de omstandigheid dat er destijds geen leges zijn geheven, heeft zonder nadere toelichting - die ontbreekt - voor de onderhavige beoordeling geen betekenis. Het is immers mogelijk dat destijds alleen geheven werd ter zake van de verlening (en niet ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag).

9. De andere omstandigheden die de rechtbank in dit verband meeweegt zijn:- de kennisgevingen leges ter zake van de 2013-vergunning en de 2015-vergunning staan onherroepelijk vast;- ten laste van eiser waren de facto reeds ruim € [bedrag 4] leges geheven, over een grondslag van € [grondslag 4] (zie 1.2 en 1.3);- de gang van zaken rondom de bouwstop, welke als doorslaggevende reden had dat er werd afgeweken van (alleen) de 2015-vergunning, omdat de lengte van de stal aanzienlijk korter werd;- dat het college van B & W in de brief van 6 oktober 2016 (waarin geen rechtsmiddelenverwijzing stond) heeft aangegeven dat er op korte termijn een nieuwe aanvraag moest worden ingediend. Dit heeft eiser gedaan, maar in de brief is niets gezegd over de heffing van leges en in het bijzonder niet over de vraag of er al dan niet sprake is van een geringe wijziging volgens de tarieventabel; - dat eiser in de aanvraag van de 2017-vergunning uitdrukkelijk heeft verwezen naar de 2013- en de 2015-vergunning en daarbij heeft vermeld dat het een wijziging betreft;- de deelgoedkeuring van de aanvraag, gedateerd 27 oktober 2016, bevat een notitie waarin staat dat het een gewijzigd voorstel van een stal betreft. Hieruit volgt dat de gemeente de (aanvraag van de) 2017-vergunning vanaf het begin heeft aangemerkt als een wijziging van de eerder verleende vergunning(en) (zie 1.6);- in plaats van langer is de uiteindelijke lengte van de stal korter geworden (dat is dus geen uitbreiding van een eerder reeds vergunde bouw, maar een inkrimping).

10. Onder al deze omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een 'geringe wijziging' als bedoeld in punt 2.7.1 van de tarieventabel. Op het oog is de wijziging ten opzichte van alleen de 2015-vergunning weliswaar aanzienlijk (50 meter minder aan lengte), maar dat wordt anders als ook de 2013-vergunning in de beoordeling wordt betrokken. Dezelfde stal wordt uiteindelijk immers slechts 6 meter korter dan aanvankelijk (in 2013) was vergund. Per saldo is er volgens de rechtbank, bezien vanuit het perspectief van de heffing van leges, dan geen sprake van een meer dan geringe wijziging. Verweerder heeft dus weliswaar terecht ook de 2013-vergunning in zijn fiscale beoordeling betrokken (zie 6.), maar heeft daar naar het oordeel van de rechtbank een onjuiste conclusie aan verbonden.

11. Dat eiser naar aanleiding van de bouwstop in de sfeer van de Wabo had kunnen ageren tegen het standpunt van het college van B & W, inhoudende dat er bezien vanuit de Wabo sprake was van een meer dan geringe wijziging, maakt het voorgaande niet anders. Het gaat voor wat betreft de heffing van de leges immers om een zelfstandige fiscale beoordeling (zie 5.). Bij die beoordeling kunnen ook omstandigheden een rol spelen die Wabo-technisch wellicht helemaal niet relevant zijn (vgl. onder 9.).

12. Verder zijn de silo’s aan de andere zijde van de stal komen te staan. Verweerder heeft, tegenover de gemotiveerde stelling van eiser dat de uitstraling hetzelfde is gebleven, onvoldoende feiten en omstandigheden aangevoerd die de conclusie rechtvaardigen dat de invloed van de verplaatsing van die silo's een meer dan geringe wijziging behelst. Verweerder heeft alleen gesteld dat de uiterlijke verschijningsvorm is gewijzigd, maar heeft niet - aan de hand van stukken of anderszins - duidelijk gemaakt waarom die wijziging ook in dit fiscale kader meer dan gering is te achten. De rechtbank merkt hierbij op, dat de 'uiterlijke verschijningsvorm' duidt op een welstandstoets in de sfeer van de Wabo.

13. Ook als beide wijzigingen (zie 7.) tezamen worden beschouwd, is de rechtbank van oordeel dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat de wijzigingen naar fiscale maatstaven gering zijn in de zin van post 2.7.1 van de tarieventabel. Verweerder had dus € 140,80 van eiser moeten heffen.