Rechtbank Overijssel, 11-03-2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:867, ak_zwo_15_2307

Gegevens

Instantie: Rechtbank Overijssel

Datum uitspraak: 11 maart 2016

Datum publicatie: 21 maart 2016

ECLI: ECLI:NL:RBOVE:2016:867

Zaaknummer: ak_zwo_15_2307

Inhoudsindicatie

Recreatiewoningen op een terrein voor verblijfsrecreatie als bedoeld in artikel 16, aanhef en onder e, van de Wet WOZ dienen niet tot woning als bedoeld in de artikelen 220a en 220e van de Gemeentewet. De heffingsambtenaar heeft daarom terecht aan eiseres een aanslag OZB gebruiker niet-woning opgelegd en de woondelenvrijstelling buiten toepassing gelaten.

Uitspraak

Bestuursrecht

Zittingsplaats Zwolle

Registratienummer: Awb 15/2307

uitspraak van de meervoudige belastingkamer in de zaak tussen

[eiseres] ,

gevestigd te Apeldoorn, eiseres,

gemachtigde: [naam 1]

de heffingsambtenaar van de gemeente Staphorst, verweerder.

1 Ontstaan en loop van het geding

Ingevolge de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de Wet WOZ) heeft verweerder de waarde van de onroerende zaak [adres] te [plaats] vastgesteld bij beschikking van

31 januari 2015. Daarbij is de waarde vastgesteld op € 2.350.000,- per waardepeildatum

1 januari 2014 voor het belastingjaar 2015. Tegelijk met deze beschikking heeft verweerder eiseres voor het belastingjaar 2015 een aanslag onroerendezaakbelasting (OZB) eigenaar niet-woning van € 3.623,- en een aanslag OZB gebruiker niet-woning van € 2.916,- opgelegd.

Bij uitspraak op bezwaar van 15 september 2015 (verzonden op 16 september 2015) heeft verweerder het tegen de beschikking gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak op bezwaar is beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door B [naam 2] kantoorgenoot van haar gemachtigde, bijgestaan door E.M.J. Brandsen, taxateur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door

J. Herms en J.F. van Dongen, bijgestaan door J.Th. Aleven, taxateur.

2 De feiten

Eiseres is eigenaar en gebruiker van de onroerende zaak [adres] te [plaats] .

De onroerende zaak betreft een vakantiepark, bestaande uit 15 recreatiewoningen, een groepsaccommodatie, een receptiegebouw, een restaurant, een openluchtzwembad, een tennisbaan, een peuter-/kleuterzwembad, een midgetgolfbaan, een visvijver en een verhard parkeerterrein. De overige recreatiewoningen op het park zijn bij particulieren in eigendom en worden om die reden voor de Wet WOZ apart gewaardeerd.

3. Het geschil

Tussen partijen is in geschil:

-: of verweerder de onroerende zaak terecht als een niet-woning heeft aangemerkt;
-: of aan eiseres terecht een OZB-aanslag gebruik niet-woning is opgelegd;
-: of terecht het OZB-tarief eigenaar niet-woning is gehanteerd.

Eiseres heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de onroerende zaak als een woning dient te worden aangemerkt. Dit heeft tot gevolg dat aan eiseres ten onrechte een OZB-aanslag gebruik niet-woning is opgelegd en dat voor de OZB-aanslag eigenaren ten onrechte het niet-woning tarief is gehanteerd.

Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de onroerende zaak een niet-woning is. De OZB-aanslagen eigenaar niet-woning en gebruiker niet-woning zijn dan ook terecht opgelegd. Verweerder heeft bij de aanvulling op het verweerschrift een taxatiematrix overgelegd, opgesteld door J.Th. Aleven, specialistisch taxateur bij Tog Nederland. In deze matrix is de gecorrigeerde vervangingswaarde van het recreatiepark bepaald op

€ 6.515.626,-.

Voor een uitvoerige weergave van de standpunten van partijen verwijst de rechtbank naar de gedingstukken.

4 Beoordeling van het geschil

1. De rechtbank stelt vast dat de beschikte WOZ-waarde van € 2.350.000,- tussen partijen niet (langer) in geschil is.

2. Onder verwijzing naar de – partijen bekende – uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 augustus 2015 (Awb 15/211; ECLI:NL:RBGEL:2015:5783) overweegt de rechtbank als volgt.

3. Ingevolge artikel 220 van de Gemeentewet kunnen onder de naam onroerende-zaakbelastingen een belasting worden geheven van de gebruikers van een onroerende zaak die niet in hoofdzaak tot bewoning dient (letter a: hierna aangeduid als gebruikersheffing) en een belasting van – kort gezegd – de eigenaren van een onroerende zaak (letter b: hierna aangeduid als de eigenarenheffing).

Ingevolge artikel 220a, eerste lid, van de Gemeentewet wordt als onroerende zaak aangemerkt de onroerende zaak als bedoeld in hoofdstuk III van de Wet WOZ.

Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een onroerende zaak in hoofdzaak tot woning dient indien de waarde die op grond van hoofdstuk IV van de Wet WOZ is vastgesteld voor de onroerende zaak, in hoofdzaak kan worden toegerekend aan delen van de onroerende zaak die dienen tot woning dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden. De rechtbank zal in het navolgende spreken van woning en niet-woning.

Ingevolge artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ wordt voor de toepassing van die wet als één onroerende zaak aangemerkt een geheel van twee of meer gebouwde eigendommen, ongebouwde eigendommen, afzonderlijk te gebruiken delen daarvan of samenstellen daarvan dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd.

De maatstaf van heffing is de voor de Wet WOZ vastgestelde waarde (artikel 220c van de Gemeentewet). Ingevolge artikel 220e van de Gemeentewet blijft bij de gebruikersheffing van niet-woningen buiten aanmerking de waarde van de delen van de onroerende zaak die in hoofdzaak tot woning dienen of in hoofdzaak dienstbaar zijn aan woondoeleinden. Ingevolge artikel 220f van de Gemeentewet wordt onderscheid gemaakt in tarieven voor zover onroerende zaken wel of niet in hoofdzaak tot woning dienen.

4. Tussen partijen is niet in geschil dat de onroerende zaak moet worden aangemerkt als een terrein bestemd voor verblijfsrecreatie dat als zodanig door eiseres wordt geëxploiteerd en daarom op grond van artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ als één object moet worden aangemerkt en als zodanig moet worden gewaardeerd.

Partijen verschillen van mening over de vraag of de tot de onroerende zaak van eiseres behorende recreatiewoningen tot woning dienen als bedoeld in artikel 220a van de Gemeentewet. Eiseres stelt zich onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis op het standpunt dat een recreatiewoning een woning in de zin van artikel 220a van de Gemeentewet is. Verweerder stelt dat bij de onderhavige recreatiewoningen de recreatieve functie (verblijfsrecreatie gericht op tijdelijke ontspanning en vermaak) ervan voorop staat en dat geen sprake is van een woonfunctie.

5. Op 1 januari 1995 is artikel 220b, eerste lid, letter c (thans letter b) in de Gemeentewet opgenomen, welke bepaling het ter beschikking stellen van een onroerende zaak voor volgtijdig gebruik aanmerkt als gebruik door degene die de onroerende zaak ter beschikking heeft gesteld. Hierbij werd vooral gedacht aan het volgtijdig gebruik van recreatiewoningen (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 69-70, artikelsgewijze toelichting op het oorspronkelijk voorgestelde artikel 219a Gemeentewet, welke wijziging later werd opgenomen in artikel 220b Gemeentewet van wetsvoorstel 23 217). In zijn arrest van 24 april 2009 (nr. 43531, ECLI NL:HR:2009:LJN BI1975) bevestigde de Hoge Raad dat het ter beschikking stellen van bungalows op een vakantiepark voor volgtijdig gebruik voor relatief korte perioden aan wisselende huurders moet worden aangemerkt als gebruik door degene die de bungalows ter beschikking stelt.

6. Op 1 januari 1997 is in artikel 220f van de Gemeentewet de mogelijkheid van tariefdifferentiatie tussen woningen en andere onroerende zaken geïntroduceerd. Bij de behandeling van het betreffende wetsvoorstel is onder andere het volgende opgemerkt:

"(...). Met betrekking tot het onderscheid tussen onroerende zaken die in hoofdzaak tot woning dienen versus onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen, wordt aangesloten bij het onderscheid tussen woningen en niet-woningen zoals dat thans reeds in het kader van de Gemeentewet en de Wet WOZ wordt gehanteerd. Voor de uitleg van de term 'in hoofdzaak' kan onder meer worden verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 4 december 1991, nr. 27 661, BNB 1992/47, waarbij werd beslist dat 'in hoofdzaak' moet worden geduid als: voor ten minste 70 percent. Het woningbegrip heeft in de loop der tijd in de praktijk en de jurisprudentie inhoud gekregen. Tot de woningen behoren die onroerende zaken die in hoofdzaak dienen tot woning. Hieronder vallen dus niet alleen objecten die volledig worden gebruikt als woning, maar ook objecten waarin naast het woongedeelte ook een gedeelte als niet-woning (bedrijfsmatig, zoals een praktijkruimte, of anderszins) wordt gebruikt. Indien dat gebruik ten opzichte van het woongedeelte van het object van bescheiden omvang is, wordt het object geheel aangemerkt als woning. Ook recreatiewoningen en objecten met onzelfstandige eenheden waarbij de woonfunctie overheerst, zoals bij studenten- of bejaardenwoningen, vallen onder het begrip woning. Woningen in aanbouw of leegstaande objecten met een woonbestemming kwalificeren eveneens als woning."

(Kamerstukken II 1996/97, 25 037, nr. 3, p. 20).

“Gemeenten maken ook onderscheid tussen woningen en niet-woningen in het kader van de verschillende weging van woningen en niet-woningen bij het bepalen van de belastingcapaciteit in de nieuwe Financiële-verhoudingswet. Het voor de tariefdifferentiatie gemaakte onderscheid sluit volledig aan bij de verplichtingen die reeds in het kader van de nieuwe Financiële-verhoudingswet en de Regeling Stuf-WOZ (het standaard-uitwisselingsformaat) zijn opgelegd. Daar het gemaakte onderscheid van woning of niet-woning voor individuele belanghebbenden een financieel belang kan betekenen, vinden wij het belangrijk ook in de Gemeentewet tot uitdrukking te laten komen dat het begrip 'in hoofdzaak dienen tot woning' als waardecriterium moet worden toegepast.”

(Kamerstukken II 1996/97, 25 037, nr. 6, p. 9-12).

7. Uit het voorgaande blijkt dat de wetgever voor het onderscheid tussen woningen en niet-woningen heeft willen aansluiten bij het onderscheid dat voor de Financiële-verhoudingswet wordt gemaakt. Op grond van artikel 14 van deze wet is de Regeling belastingcapaciteit uitgevaardigd (Ministeriële regeling van 14 november 1996/Nr. VFO93/4/U354, Stcrt. 1996/239). In artikel 1 van deze regeling worden woningen gedefinieerd als onroerende zaken welke in hoofdzaak tot woning dienen. Niet-woningen zijn alle overige onroerende zaken. In de toelichting bij deze regeling worden woningen onderscheiden in woningen dienend tot hoofdverblijf, woningen met praktijkruimte en recreatiewoningen en overige woningen. Voor zover van belang wordt in de toelichting het volgende opgemerkt:

"3.1 Woningen

Tot de woningen behoren die onroerende zaken die in hoofdzaak worden gebruikt voor woondoeleinden en die onroerende zaak waarvan het gebruik volledig dienstbaar is aan woondoeleinden. Objecten in aanbouw of leegstaande objecten met de bestemming woondoeleinden zijn ook woningen. Tot de woningen behoren de volgende drie klassen (de codes tussen haakjes verwijzen naar de in het kader van de wet WOZ in gebruik zijnde gebruikscodes):

Woning dienend tot hoofdverblijf (10)

Onder een woning dienend tot hoofdverblijf wordt verstaan: een onroerende zaak die als één geheel gedurende het gehele jaar wordt gebruikt voor woondoeleinden. Deze categorie betreft zelfstandige woningen voor één of meer-persoonshuishoudens waarin geen bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden of in ieder geval geen aan het object zichtbare bedrijfsmatige activiteiten.

Woning met praktijkruimte (11)

(...)

Recreatiewoningen en overige woningen (12)

Onder recreatiewoningen en overige woningen worden verstaan:

- onroerende zaken die gedurende een deel van het jaar worden gebruikt voor

woondoeleinden en waarbij het gebruik gedurende een deel van het jaar is beperkt;

- een niet-zelfstandige eenheid (studentenwoningen, bejaardenwoningen);

- een complex van onzelfstandige bejaardenwoningen of onzelfstandige studenteneenheden;

- een onroerende zaak die volledig dienstbaar is aan woondoeleinden (bijvoorbeeld een garagebox). Hiermee wordt bereikt dat het voor de belastingcapaciteit geen verschil maakt of de garagebox tezamen met de woning een samenstel vormt of dat de garagebox een afzonderlijke onroerende zaak is.

(…)”.

8. Met ingang van 1 januari 2005 is artikel 16, aanhef, onderdeel e, in de Wet WOZ opgenomen. Ingevolge deze bepalingen moeten terreinen bestemd voor verblijfsrecreatie die als zodanig worden geëxploiteerd als één object worden aangemerkt en als zodanig worden gewaardeerd. In de wetsgeschiedenis van deze bepaling is, voor zover van belang, het volgende vermeld:

“Bij de waardebepaling staat na de voorgestelde wijziging ook niet langer de waarde van de afzonderlijke recreatiewoningen en onroerende stacaravans centraal, maar de waarde van het recreatieterrein als geheel.”

(Kamerstukken II 2003/04, 29 612, nr. 7, p. 2-3).

“Voorgesteld wordt dat de afbakening als afzonderlijke objecten achterwege blijft

als het gaat om een geheel van onroerende zaken, zoals recreatiewoningen en stacaravans, die samen een terrein vormt dat voor verblijfsrecreatie is bestemd en

als zodanig wordt geëxploiteerd.

De voorgestelde bepaling sluit aan bij artikel 21 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, waarbij een regeling is getroffen voor woonruimten die zich

op een voor verblijfsrecreatie bestemd terrein bevinden. Bij verblijfsrecreatie wordt gedoeld op recreatie met overnachtingsmogelijkheid, het gaat dus niet om terreinen uitsluitend bestemd voor dagrecreatie.

De waardering van het recreatieterrein zal in beginsel plaatsvinden op de waarde

die daaraan kan worden toegekend, indien de volle en onbezwaarde eigendom zou kunnen worden overgedragen en de verkrijger de zaak in de staat waarin die zich bevindt, onmiddellijk en in volle omvang in gebruik zou kunnen nemen (waarde in het economisch verkeer; op grond van artikel 17, tweede lid, van de Wet WOZ). Voor zover het recreatieterrein bestaat uit woningen (recreatiewoningen en onroerende stacaravans) die worden verhuurd zal dat in de praktijk betekenen dat dit kan worden gewaardeerd op basis van de exploitatiemogelijkheden. Voor zover het woningen betreft is waardering op de vervangingswaarde namelijk niet aan de orde (artikel 17, derde lid, Wet WOZ).

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat onroerende recreatiewoningen en stacaravans met ondergrond die eigendom zijn van de gebruiker – of waarop de gebruiker een afzonderlijk beperkt recht (erfpacht- of opstalrecht) heeft gevestigd – ook na de voorgestelde wijziging als afzonderlijke onroerende zaken zullen worden aangemerkt en dus ook als zodanig zullen worden gewaardeerd en in de belastingheffing worden betrokken (gelet op de systematiek van artikel 16 Wet WOZ).”

(Kamerstukken II 2003/04, 29 612, nr. 7, artikelsgewijze toelichting).

9. Met ingang van 1 januari 2006 is de vrijstelling van de gebruikersheffing voor woningen ingevoerd. Uit de memorie van toelichting blijkt de volgende bedoeling van de wetgever:

“Met het afschaffen van de OZB-gebruikersheffing op woningen wordt een einde gemaakt aan een belasting die bij burgers veel irritatie oproept. Tegelijk wordt met het wetsvoorstel een grens gesteld aan de mate waarin de tarieven op onroerende zaken kunnen stijgen. Burgers en bedrijven klagen hier terecht over. Het beoogde effect van deze maatregelen is zowel lastenverlichting op gemeentelijk niveau als beheersing van de lokale lasten. Bovendien wordt aldus voorkomen dat gemeenten de heffing van OZB gebruiken om inkomensbeleid te voeren en daarmee ongewild het sociaal-economische beleid van de rijksoverheid doorkruisen.“

(Kamerstukken II, 2004/05, 30 096, nr. 3, p. 2 en 4).

Over de vraag of een onroerende zaak tot woning dient wordt opgemerkt dat dit afhankelijk is van de vraag of de waarde die op grond van hoofdstuk IV van de Wet WOZ voor die onroerende zaak is vastgesteld, in hoofdzaak kan worden toegerekend aan die delen van de onroerende zaak die tot woning dienen dan wel volledig dienstbaar zijn aan woondoeleinden (Kamerstukken II, 2004/05, 30 096, nr. 3, p. 8). Op pagina 11 van de memorie van toelichting wordt in een tabel een overzicht gegeven van de inkomenseffecten van de voorgestelde wetswijziging. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt ingegaan op de omstandigheid dat de beoogde lastenverlaging mogelijk niet voor alle huishoudens zal worden geëffectueerd vanwege het bestaande kwijtscheldingsbeleid (Kamerstukken II 2004/05, 30 096, nr. 8, p. 22-23). Bij amendement van kamerlid De Pater-Van der Meer is de woondelenvrijstelling van artikel 220e van de Gemeentewet in het wetsvoorstel opgenomen. In de toelichting op dit amendement wordt opgemerkt dat het beoogt ook huishoudens die een in hoofdzaak niet-woning bewonen, zoals woningen die behoren bij bedrijfspanden, te laten profiteren van de afschaffing van de gebruikersheffing (Kamerstukken II 2004/05, 30 096, nr. 19).

10. De rechtbank overweegt met betrekking tot het geschil als volgt.

11. Ingevolge artikel 220f van de Gemeentewet wordt sinds 1 januari 1997 onderscheid gemaakt in tarieven voor zover onroerende zaken wel of niet in hoofdzaak tot woning dienen. In het hiervoor in rechtsoverweging 6 opgenomen citaat uit de wetsgeschiedenis van deze wetswijziging lijkt de wetgever alle recreatiewoningen, ongeacht het gebruik daarvan of de wijze van exploitatie, als woningen aan te merken. Daarentegen worden in de aldaar genoemde Regeling belastingcapaciteit, waarbij de wetgever beoogde aan te sluiten, woningen onderscheiden in woningen die tot hoofdverblijf dienen enerzijds en recreatiewoningen en overige woningen anderzijds.

12. Uit de wetsgeschiedenis komt geen helder beeld naar voren. Als gekeken wordt naar de functie van de onroerende zaken, staat bij verblijf op een recreatiepark niet zozeer de woonfunctie van de onroerende zaak (het verschaffen van onderdak met mogelijkheid tot verblijf, slapen, eten, gebruik sanitair), maar veeleer de recreatieve functie (verblijfsrecreatie gericht op ontspanning en vermaak) voorop. Naar spraakgebruik vereisen wonen en tot woning dienen een zekere duurzaamheid en de mogelijkheid permanent te verblijven, en is een recreatiewoning bedoeld voor kort (althans niet permanent) verblijf. Niemand gaat naar spraakgebruik in de zomervakantie twee weken wonen op een bungalowpark.

13. Op 1 januari 2006 is de gebruikersheffing OZB voor tot woning dienende onroerende zaken afgeschaft. De rechtbank leidt uit de wetsgeschiedenis van deze wetswijziging af dat de wetgever daarbij beoogde slechts de inwoners van een gemeente vrij te stellen van de tot op dat tijdstip van hen geheven gebruikersbelasting. Enerzijds werd immers beoogd een einde te maken aan een belasting die bij burgers veel irritatie oproept en anderzijds werd beoogd te voorkomen dat gemeenten met diezelfde belasting (door middel van kwijtschelding) inkomenspolitiek voor hun inwoners zouden bedrijven. Dit blijkt ook uit de aandacht die is besteed aan de inkomenseffecten die het wetsvoorstel voor de betreffende burgers per inkomenscategorie zouden hebben. Gelet op de doelgroep, te weten de inwoners van een gemeente, kan het hierbij naar het oordeel van de rechtbank slechts gaan om onroerende zaken (of delen daarvan) die voor permanente bewoning bestemd zijn. Inwoners zijn immers natuurlijke personen die in de gemeentelijke basisadministratie staan ingeschreven op een adres waar permanente bewoning is toegestaan.

14. In dit verband is nog van belang dat ingevolge artikel 220b, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bij het volgtijdig ter beschikking stellen van onroerende zaken niet de feitelijke gebruiker (de recreant) als gebruiker (en dus ook als belastingplichtige) wordt aangemerkt, maar degene die de onroerende zaak ter beschikking stelt (de exploitant). De wetgever heeft hierbij onder andere recreatiewoningen op het oog gehad. In casu is het eiseres die recreatieverblijven voor kortstondig gebruik ter beschikking stelt aan derden en daarom als belastingplichtige moet worden aangemerkt.

15. De rechtbank acht ook het arrest van de Hoge Raad van 15 november 2013 (nr. 11/05565, ECLI:NL:HR:2013:1125) van belang. Hierin besliste de Hoge Raad dat voor inwoners van een verpleeg- of verzorgingstehuis hun verblijf aldaar het karakter van wonen heeft, bij welk oordeel een belangrijke rol was weggelegd voor de duurzaamheid van het verblijf in de betreffende instelling en de verplichting op het adres van die instelling te worden ingeschreven. Alhoewel het in dit arrest ging om onzelfstandige onderdelen van een onroerende zaak, ziet de rechtbank in dit arrest reden om de duurzaamheid van het verblijf ook in onderhavige zaak (waar het gaat om geheel zelfstandige onroerende zaken) als een doorslaggevend argument te gebruiken.

16. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat zowel voor de gebruikersheffing als voor de eigenarenheffing een onroerende zaak (of een deel daarvan) slechts (in hoofdzaak) tot woning dient als deze bestemd is voor permanente bewoning door de feitelijke gebruiker. De onderhavige 15 recreatiewoningen zijn bij eiseres, exploitant van het recreatiepark, in eigendom en worden door haar volgtijdig aan derden verhuurd. Van permanente bewoning is bij deze 15 recreatiewoningen aldus geen sprake, hetgeen volgens verweerder ook niet is toegestaan. Deze 15 recreatiewoningen dienen dan ook niet tot woning in voornoemde zin.

17. Verweerder heeft het recreatiepark van eiseres terecht als een niet-woning aangemerkt, een aanslag OZB gebruik niet-woning opgelegd en daarbij de woondelenvrijstelling buiten toepassing gelaten. Verder heeft verweerder terecht het OZB-tarief eigenaar niet-woning gehanteerd.

18. Het beroep is ongegrond.

19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.