Rechtbank 's-Gravenhage, 07-02-2008, ECLI:NL:RBSGR:2008:2177 BD1972, AWB 06/891 BAATBL

RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE

Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer

Procedurenummer: AWB 06/891 BAATBL

1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2007 te 's-Gravenhage.

Namens eiseres is [gemachtigde 1] verschenen, tot bijstand vergezeld door [gemachtigde 2], [gemachtigde 3], [gemachtigde 4], en [gemachtigde 5]. Namens verweerder zijn [gemachtigde A.], [gemachtigde B.] en [gemachtigde C.] verschenen.

“Algemeen

1a. Het gebied waarbinnen de onroerende zaken zijn gelegen, die gebaat worden als gevolg van de door of met medewerking van de gemeente te treffen voorzieningen van openbaar nut ten behoeve van de herinrichting van het kernwinkelgebied Gouda, aan te duiden overeenkomstig de bij dit besluit behorende en gewaarmerkte kaart.

b. De onder 1a bedoelde voorzieningen zullen worden aangebracht in de volgende straten:

Achter de Vismarkt, Achter de Waag, Agnietenstraat, Blauwstraat, Dubbele Buurt, Hoogstraat, Kazernestraat, Kleiweg, Kleiwegstraat, Korte Groenendaal, Korte Tiendeweg, Lage Gouwe, Lange Groenendaal, Lange Tiendeweg, Markt, Naaierstraat, Nieuwehaven, Nieuwe Markt, Nieuwstraat, Sint Anthoniestraat, Stoofsteeg, Turfmarkt, Wijdstraat en Zeugstraat.

c. Dat de voorzieningen als bedoeld onder 1.a., in ieder geval bestaan uit de volgende werken:

a. Het aanpassen c.q. aanbrengen van (sier)bestrating;

b. Het aanpassen c.q. aanbrengen van openbare verlichting;

c. Het aanpassen c.q. aanbrengen van straatmeubilair;

d. Het aanpassen c.q. aanbrengen van groenvoorzieningen;

e. Het aanpassen c.q. aanbrengen van sierende elementen.

(...)

3.b. De mate waarin de kosten van de onder 1.c. genoemde voorzieningen van openbaar nut via een baatbelasting zullen worden verhaald, vast te stellen op fl. 4.250.000,--, zoals opgenomen in de bij dit besluit behorende en gewaarmerkte indicatieve kostenbegroting, zulks onder de bij de latere baatbelastingverordening vast te stellen regels met betrekking tot onder meer de definitieve omvang en de verdeling van die kosten naar rato van de verkregen of te verkrijgen baat over de in het onder artikel 1.a. genoemd gebied gelegen gebate onroerende zaken."

onderhoudskosten € 1.776.091

herinrichtings-/verbeteringskosten € 3.433.009

--------------

totaal kosten € 5.209.100

Voorts is in deze bijlage aangegeven dat van het bedrag van € 3.433.009 een bijdrage van € 1.213.566 zal worden gevraagd van de eigenaren/exploitanten van de in het heringerichte kernwinkelgebied gelegen onroerende zaken.

" artikel 1

begripsomschrijvingen

1. Deze verordening verstaat onder:

a. een onroerende zaak:

1) een gebouwd eigendom;

2) een ongebouwd eigendom;

3) een appartement;

4) een samenstel van twee of meer van de in onderdeel 1, onderdeel 2 of onderdeel 3 bedoelde aaneengebouwde of aangrenzende eigendommen of appartementen, voor zover ter zake van die eigendommen of appartementen een zelfde genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, wordt aangemerkt als belastingplichtige;

zulks met uitzondering van die delen van een onder 1 tot en met 4 van dit onderdeel bedoeld eigendom of appartement welke zelf deel uitmaken van het heringerichte kernwinkelgebied.

(...)

g. een gebate onroerende zaak: een onroerende zaak die in gele kleur is aangeduid op de bij de verordening behorende en gewaarmerkte kaart, en die direct of indirect grenst aan de in artikel 2 genoemde voorzieningen in het heringerichte kernwinkelgebied, voorzover die onroerende zaak ingevolge het bestemmingsplan of door middel van vrijstelling op de in artikel 2, eerste lid genoemde peildatum voor de baatbepaling is bestemd voor de bestemmingen WCD, CD, OB, OBW, W I, WCD II, C I, C II, ERF 1 en ERF 2;

(...)

artikel 2

aard en voorwerp van de belasting

2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten:

a. het aanpassen c.q. aanbrengen van (sier)bestrating;

b. het aanpassen c.q. aanbrengen van openbare verlichting;

c. het aanpassen c.q. aanbrengen van straatmeubilair;

d. het aanpassen c.q. aanbrengen van groenvoorzieningen;

e. het aanpassen c.q. aanbrengen van sierende elementen.

artikel 3

belastingplicht

1. De belasting wordt geheven van degene, die van een gebate onroerende zaak als bedoeld in artikel 2 het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.

2. Voor de toepassing van het eerste lid, wordt als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht aangemerkt degene, die op 1 mei 2004, dan wel indien de belasting wordt geheven in de vorm van een jaarlijkse belasting, bij de aanvang van het belastingjaar, als zodanig in de kadastrale registratie is vermeld, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht is.

(...)

artikel 4

heffingsmaatstaf

1. De belasting wordt geheven naar de volgende maatstaven:

a. de gecorrigeerde bebouwbare oppervlakte van een gebate onroerende zaak; en

b. de grenslengte van een gebate onroerende zaak;

zulks met inachtneming van het bepaalde in de navolgende artikelleden.

2. Voor een gebate onroerende zaak, niet zijnde een appartement of samenstel van appartementen, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder a, wordt verstaan onder:

a. bebouwbare oppervlakte: de oppervlakte van de gebate onroerende zaak volgens de kadastrale registratie,

vermenigvuldigd met het percentage dat de onroerende zaak volgens het bestemmingsplan maximaal bebouwd mag worden, op volle vierkante meters naar beneden afgerond;

b. gecorrigeerde bebouwbare oppervlakte: de bebouwbare oppervlakte van de gebate onroerende zaak vermenigvuldigd met de daarbij behorende baatfactor volgens de tot deze verordening behorende en gewaarmerkte tabel I (zie bijlage 2);

c. baatfactor: de factor die de mate van baat weergeeft van de gebate onroerende zaak van begane grond, verdieping en kelder, gerelateerd aan de met betrekking tot die bebouwbare oppervlakte, of dat gedeelte daarvan, van toepassing zijnde bestemming op basis van het bestemmingsplan en/of vrijstelling, welke wordt bepaald op de optelsom van de factoren volgens de tot deze verordening behorende en gewaarmerkte tabel I (zie bijlage 2);

d. grenslengte: de totale lengte van de zijden van een gebate onroerende zaak waarmee die onroerende zaak direct of indirect grenst aan het heringerichte kernwinkelgebied, op eenheden van 25 centimeter naar beneden afgerond.

artikel 5

tarieven

1. De belasting bedraagt

a. voor elke vierkante meter gecorrigeerde bebouwbare oppervlakte, zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder a: € 6,50, vermeerderd met:

b. per strekkende meter grenslengte, zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder b: € 155,--.

2. Het bedrag van de belasting wordt per belastingaanslag naar beneden afgerond op hele euro’s.

(...)

(...)

“Tijdstip gebaat zijn

Op 21 augustus 2001 is begonnen met het aanleggen van de voorzieningen en deze zijn in september 2003 voltooid. In artikel 2 is de peildatum voor het tijdstip van gebaat zijn vermeld: 1 september 2003.

(... )

Voorzieningen

Bepalend voor de baatbelasting zijn die voorzieningen die in de verordening worden genoemd.

Voor de duidelijkheid en de rechtszekerheid is het essentieel dat de verordening de specifieke

voorzieningen vermeldt welke aanleiding geven tot profijt van de in het desbetreffende deel van de

gemeente gelegen onroerende zaken. Alleen een wezenlijke verandering die een verbetering inhoudt, kan leiden tot baatbelasting; kosten van onderhoud mogen geen voorwerp zijn van de baatbelasting. Bij de kostenbegroting is met de aftrek van kosten van onderhoud rekening gehouden. Wij zijn van mening dat de herinrichting van het gebied een wezenlijke verbetering inhoudt.

Artikel 2, tweede lid, vermeldt daarom de voorzieningen waarvan de kosten ten dele via de baatbelasting worden verhaald. Voor een omschrijving van de kosten van de voorzieningen wordt verwezen naar de begroting van kosten en opbrengsten opgenomen bij het Kostenverhaalsbesluit. Door de totstandkoming van het geheel van de voorzieningen ontstaat een winkelgebied dat fraaier en voor het winkelend publiek aantrekkelijker is dan het tevoren was.

Om de binnenstad de beoogde kwaliteitsimpuls te geven, is niet volstaan met een standaard vernieuwing van het kernwinkelgebied. Om het kernwinkelgebied de juiste uitstraling te geven, is er voor gekozen om de straten van gevel tot gevel met mooie, gebakken klinkers te bestraten en de Markt opnieuw te bestraten met kinderhoofdjes. Verder is hoogwaardig en op elkaar afgestemd straatmeubilair, zoals bankjes, prullenbakken en fietsenrekken, geplaatst. Daarnaast is ook de verlichting aangepast en zijn luxe boombakken geplaatst om het kernwinkelgebied de nodige allure te geven. Het geheel is gecompleteerd met de plaatsing van diverse kunstwerken. Al met al heeft het kernwinkelgebied als gevolg van de herinrichting een extra en passende uitstraling gekregen die een wezenlijke verbetering inhoudt ten opzichte van de oorspronkelijke inrichting van het winkelgebied. Om dit te bereiken heeft de gemeente daardoor meer kosten gemaakt dan dat zij normaliter zou hebben gedaan.

(...)

(...)

De objectieve gebruiksmogelijkheden van een onroerende zaak op grond van het betreffende bestemmingsplan zijn van belang voor het bepalen van de mate van baat van een onroerende zaak.

De vigerende bestemmingsplannen kennen meerdere bestemmingen, te weten: Openbare en bijzondere doeleinden (OB), Wonen en centrumdoeleinden (WCD), Centrumdoeleinden (CD), Wonen I (W I), Openbare en bijzondere doeleinden en wonen (BW), Wonen en centrum doeleinden II (WCD II), Centrumdoeleinden I (C I) en Centrumdoeleinden II (C II). Daarnaast komt de bestemming ERF 1 en ERF 2 voor, welke de bestemmingen van de naastgelegen percelen volgen.

Als een onroerende zaak een van de hierboven genoemde bestemmingen heeft, dan wordt die onroerende zaak, in meer of mindere mate, als gebaat aangemerkt. In de tot de verordening behorende bijlage 2, wordt in de tabellen I en II het gebaat zijn en de daarbij behorende (deel)baatfactor(en) voor de begane grond en verdiepingen aangegeven.

Bij de herinrichting van het kernwinkelgebied richten de voorzieningen zich op een verbetering van het winkel- en verblijfsklimaat, waardoor de baatwerking met name vruchten afwerpt voor onroerende zaken met als bestemming centrumdoeleinden e.d. en in mindere mate bijzondere doeleinden. Voor een onroerende zaak waarvoor bijvoorbeeld uitsluitend een bestemming “wonen” van toepassing is, geldt dat deze in mindere mate als gebaat kan worden aangemerkt. Omdat het betreffende woonobject door de herinrichting in enige mate is gebaat, is er voor gekozen deze bestemming toch in de heffing te betrekken, maar tegen een lage baatfactor. Overigens komt de bestemming wonen op de begane grond binnen het heringerichte kernwinkelgebied zeer beperkt voor (slechts één bekende situatie).

Benadrukt wordt dat het hier gaat om de bestemming die op grond van het vigerende bestemmingsplan van toepassing is en niet om het feitelijke gebruik van het object! De overige woningen op de begane grond, waar ook andere functies mogen worden uitgeoefend, worden voor de gewone baatfactor dus wel in de heffing betrokken. Voor wat betreft de 1e verdieping en hoger wordt de woonbestemming geacht niet of verwaarloosbaar gering gebaat te zijn bij de herinrichting.”.

De Verordening is vervolgens in de openbare raadsvergadering van 27 september 2004 (hierna: de Wijzigingverordening) gewijzigd. Het tarief genoemd in artikel 5, eerste lid, onder a, van de Verordening is daarbij gewijzigd van € 6,50 naar € 6,12.

De Wijzigingsverordening is bekendgemaakt in het huis-aan-huis verspreide blad “Goudse Post” van 13 oktober 2004.

“1.4 Noodzaak

(...)

Regionale structuurvisie op de detailhandel (...):

In deze visie wordt geconstateerd dat de binnenstad van Gouda aantrekkelijk is vanwege het historische karakter, maar dat het centrum functioneert als matig regionaal verzorgingscentrum; ondanks haar centrale ligging in de regio (...). In de nota wordt dan ook geconstateerd dat de kwaliteit van sfeer en historiciteit van de Goudse binnenstad veel beter uitgenut kan worden en zich dan kan onderscheiden van moderne nieuwe winkelcentra (...).

Onderzoek naar functioneren van het centrumgebied van Gouda (…)

In dit onderzoek komt als belangrijke aanbeveling naar voren dat de ‘attractiviteit van de binnenstad van Gouda zal worden vergroot wanneer er meer harmonie is tussen de winkels en de omgeving’ (...). Daartoe wordt geadviseerd om:

- etalages en puien op te knappen,

- nieuwe bestrating in gelijke structuur en kleur door het gehele winkelgebied aan te leggen;

- vernieuwen van de aankleding (bankjes, fietsenrekken, e.d.) in het winkelgebied in één stijl en passend in de historische omgeving,

- plaatsen van stijlvolle bewegwijzering;

- herkenbaarheid vergroten van de ingangen van het winkelgebied.

(...)

Daarnaast is het zo dat elk kernwinkelgebied en soort natuurlijke levenscyclus ondergaat. Elke 10 à 15 jaar dient e.e.a. weer eens tegen het daglicht gehouden te worden en aan de eisen van deze tijd ingetoetst te worden. De huidige inrichting van het kernwinkelgebied dateert van eind jaren 70/begin jaren 80 en is op zijn minst aan her-ijking toe!

(...)

Conclusie:

Zowel op inhoudelijke gronden (verouderde inrichting kernwinkelgebied, economische functioneren) als op basis van het moment (nieuw beleidsprogramma, projecten in aanloopfase) is de noodzaak voor het opstellen van een visie op een gehele, hedendaagse herinrichting van het kernwinkelgebied feitelijk aanwezig.

De doelstelling voor het opstellen van deze visie is éénduidig: het verhogen van de verblijfskwaliteit in het kernwinkelgebied door het ontwerpen van een meer hedendaagse, rustige, aantrekkelijke, historisch passende en duurzame inrichting van het openbaar gebied. Om op deze wijze de neerwaartse spiraal van het economisch functioneren van Goudse winkelbestand (koopkrachtafvloeïng naar o.a. Alexandrium en Zoetermeer) om te buigen en het kernwinkelgebied een nieuwe impuls te geven.

(...)

Alle elementen voor de inrichting van de openbare ruimte (materiaalkeuze (duurzaam!), straatmeubilair, openbare verlichting, civieltechnische zaken, groenelementen, kunst, e.d.) vormen één samenhangend geheel. Dit geheel is tot stand gekomen op basis van beeldkwaliteitskenmerken, cultuur-historische kwaliteiten, functionaliteit (gebruik van de openbare ruimte) en de civiel technische (on)mogelijkheden.

Dit geheel van bouwstenen voldoet dan aan de wens voor een inrichting van het kernwinkelgebied met een zeker kwaliteitsniveau met als randvoorwaarden: sober, strak en rustig!

(...)

2.4 Uitvoering

(...)

Het gaat om de herinrichting van:

- de Kleiweg (incl. kop Kleiweg),

- de Kleiwegstraat,

- de Hoogstraat,

- de Markt,

-de Wijdstraat,

- de Agnietenstraat,

- de Nieuwe Markt,

- Achter de Waag,

- Zeugstraat,

- Stoofsteeg,

- Lange Tiendeweg,

- Korte Tiendeweg,

- Sint Antoniestraat,

- Nieuwstraat,

- Korte Groenendaal,

- Lange Groenendaal.

4.1.De baat en de financiële omvang van de baat

(...)

Conclusie:

Op basis van een objectieve heffingsmaatsaf (verdeelsleutel) (…) ware het wenselijk dat een bijdrage van ca. f 4.250.000,= wordt bekostigd door de baathebbers.”.

4.1. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de volgende vragen:

a. is sprake van het tot stand brengen van (een reeks) van voorzieningen als bedoeld in artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet (hierna: de Wet)?

b. zijn de onroerende zaken gebaat bij het geheel van de tot stand gebrachte voorzieningen?

c. zijn alle gebate onroerende zaken in de heffing betrokken?

d. is er sprake van een onjuiste objectafbakening?

e. is er sprake van een onredelijke en willekeurige heffingsmaatstaf?

Eiseres beantwoordt de vragen a tot en met c ontkennend en de vragen d en e bevestigend. Verweerder is de tegenovergestelde mening toegedaan.

"(a.1) Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de Wet) is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.

(a.2) Van een verbetering van een bestaande voorziening is in elk geval geen sprake indien daaraan slechts onderhoudswerkzaamheden zijn verricht. Bovendien is de enkele omstandigheid dat de aan wijziging of vervanging van de bestaande voorziening bestede kosten hoger zijn dan die welke gemoeid zouden zijn met het opheffen van opgetreden achteruitgang daarvan, onvoldoende om de wijziging of vervanging te bestempelen als een verbetering.

(b) Indien sprake is van verbetering van een bestaande voorziening kunnen de kosten daarvan slechts door middel van een baatbelasting worden verhaald voor zover zij het bedrag overtreffen dat gemoeid zou zijn met alleen het opheffen van opgetreden achteruitgang van die bestaande voorziening.

(c) Een gemeente mag ervoor kiezen de kosten van een reeks voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting, indien die voorzieningen als een samenhangend geheel worden uitgevoerd, zoals in het algemeen het geval zal zijn bij herinrichting van een gebied. Aan een zodanige keuze van een gemeente zijn enkele consequenties verbonden.

(d.1) Een van die consequenties is dat als bijkomend vereiste geldt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is.

(d.2) Indien niet is voldaan aan dit bijkomende vereiste, dan is het beoogde verhaal van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk, ook al zouden de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in één of meer afzonderlijke voorzieningen in de zin van het hiervoor onder (a) overwogene.

(d.3) Indien wel is voldaan aan dit bijkomende vereiste, kunnen de kosten van de herinrichting worden verhaald voor zover de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in afzonderlijke voorzieningen als hiervoor bedoeld onder (a), en met inachtneming van het onder (b) gestelde.

(e) Een tweede consequentie van de hiervoor onder (c) bedoelde keuze van een gemeente is, dat de vraag of een bepaalde onroerende zaak gebaat is, dient te worden beantwoord in het kader van het geheel van tot stand gebrachte voorzieningen in de zin der Wet, en niet voor elke voorziening afzonderlijk (vgl. HR 15 juli 1980, nr. 19929, BNB 1980/301).”.

5.6. Uit hetgeen verweerder op dit punt naar voren heeft gebracht, valt onder meer af te leiden dat volgens verweerder onder de voorziening als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Verordening, betreffende het aanpassen c.q. aanbrengen van sierbestrating, mede dient te worden verstaan de in het kader van de herinrichting gerealiseerde voorzieningen aan de afwatering / riolering in het kernwinkelgebied. Evengenoemde voorzieningen bestonden, naar verweerder heeft gesteld, uit het aanbrengen van lijnafwatering, waarbij vierkante putten door langwerpige goten zijn vervangen, alsmede het vergroten van de afvoercapaciteit van de riolering middels vergroting van de diameter van de afvoerleidingen. De rechtbank is van oordeel dat deze elementen van de herinrichting naar de letter van het bepaalde in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Verordening en het normale spraakgebruik niet kunnen worden aangemerkt als behorende tot het aanpassen c.q. aanbrengen van (sier)bestrating. Genoemde werkzaamheden aan de riolering reiken immers verder dan het aanpassen c.q. aanbrengen van (sier)plaveisel ten behoeve van de begaanbaarheid. De toelichting bij de Verordening biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de regelgever niettemin heeft beoogd deze werkzaamheden te rekenen tot het aanpassen c.q. aanbrengen van (sier)bestrating in de zin van genoemde wettelijke bepaling. Dit betekent dat de Verordening geen grond biedt voor verhaal van de met deze werkzaamheden gemoeide kosten. Voorzover dit bij de bestreden aanslag wel is gebeurd, ontbeert deze aanslag derhalve een wettelijke grondslag. De bestreden uitspraak op bezwaar komt derhalve wegens strijd met de Verordening voor vernietiging in aanmerking.

Voorts volgt uit het voorgaande dat aan hetgeen verweerder met betrekking tot de werkzaamheden aan het riool heeft gesteld geen steun kan worden ontleend voor zijn stelling dat het geheel van voorzieningen een wezenlijke verandering naar inrichting, aard en omvang heeft ondergaan. De rechtbank gaat daaraan hierna bij de beantwoording van de onder 5.4. gestelde vraag derhalve voorbij.

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- herroept de belastingaanslag en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 724,50 en wijst de gemeente Gouda aan dit

bedrag aan eiseres te voldoen;

- gelast dat de gemeente Gouda het door eiseres betaalde griffierecht van € 276 vergoedt.

De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.