Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 07-04-2022, ECLI:NL:RBZWB:2022:2093, 20/966

Belanghebbende heeft op 22 maart 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] (hierna: college), voor het verbouwen en uitbreiden van een woning aan [adres] te [plaats] . De aanvraag zag op het intern verbouwen van de woning in vier afzonderlijke wooneenheden, het uitbreiden van de woning met een aanbouw en een dakopbouw en het vervangen van de kozijnen. In de aanvraag heeft belanghebbende de kosten van het totale project geschat op € 130.000,- (exclusief BTW).

Het college heeft die aanvraag aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en heeft uit de aanvraag afgeleid dat de verbouwing plaats zal vinden ten behoeve van het huisvesten van arbeidsmigranten.

Bij besluit van 31 juli 2019 heeft het college besloten de omgevingsvergunning te weigeren, omdat het beoogd gebruik van het nieuwe bouwwerk in strijd is met bestemmingsplan Buitengebied [naam buitengebied] . In dat bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming ‘Agrarisch’ toegekend en in de planregels staat dat op het perceel maximaal één bedrijfswoning per bouwvlak is toegestaan.¹ In het bestemmingsplan is een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid opgenomen voor het tijdelijk huisvesten van werknemers (arbeidsmigranten), mits aan de in de planregels genoemde voorwaarden wordt voldaan.² Het college heeft besloten om geen toestemming te verlenen met toepassing van die binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, omdat uit een advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (AAB) blijkt dat tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten niet noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering. Gelet daarop is volgens het college niet voldaan aan voornoemde voorwaarden.³

Belanghebbende stelt primair dat de heffingsambtenaar geen legesnota mocht opleggen voor de activiteit bouwen, omdat de activiteit bouwen niet is beoordeeld door het college. Volgens belanghebbende heeft het college de aanvraag alleen beoordeeld voor zover deze betrekking had op het afwijken van het bestemmingsplan. Omdat daar geen toestemming voor kon worden verleend, is het college niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de activiteit bouwen. Ten aanzien van de activiteit bouwen zijn dus geen diensten verricht.

Daar heeft belanghebbende subsidiair aan toegevoegd dat het legesbedrag te hoog is vastgesteld. De bouwkosten in de aanvraag zijn te hoog zijn geschat op € 130.000,- . De werkelijke bouwkosten zullen lager zijn. Daarnaast dienen de bouwleges alleen te worden gebaseerd op dat gedeelte van de omgevingsvergunning waarvoor daadwerkelijk een aanvraag is ingediend. De in de aanvraag opgegeven geschatte bouwkosten zien op het gehele project, terwijl het overgrote deel van die kosten gemaakt zullen worden voor bouwwerkactiviteiten waarvoor geen vergunning is vereist. De kosten van de bouwactiviteiten (uitbouw / opgedeelde grote badkamer) waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd bedragen slechts € 20.000,-.

Op basis van de Gemeentewet⁴ kunnen gemeenten leges heffen voor het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten.

In de Legesverordening staat dat onder de naam ‘leges’ rechten worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten: bijvoorbeeld het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. De aanvrager van een dergelijke dienst is de persoon die daar belastingplichtig voor is.⁵

Onder ‘bouwkosten’ wordt in de Legesverordening verstaan: de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken (UAV 2012, stcrt. 2012, 1567) voor het uitvoeren van een werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de kosten, exclusief omzetbelasting, die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt, wordt in deze titel onder bouwkosten verstaan: de prijs die aan een derde in het economische verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, of voor zover deze ontbreekt alle bouwkosten van het bouwen en of verbouwen, op basis van marktprijzen (exclusief omzetbelasting) zoals deze marktprijzen zijn opgenomen in de bijlage: ROEB-lijst (Regionaal Overleg Eindhoven Bouwtoezicht).

Tussen partijen is primair in geschil of de heffingsambtenaar de legesnota voor de activiteit bouwen terecht heeft opgelegd en is subsidiair in geschil of de heffingsambtenaar die legesnota voor het juiste bedrag heeft opgelegd.

De rechtbank is van oordeel dat de heffingsambtenaar bevoegd was om leges te heffen voor de activiteit bouwen, omdat ook ten aanzien van die activiteit diensten zijn verricht. In artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen (Wabo) staat opgesomd wanneer het college verplicht is om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te weigeren. Dat is op grond van het eerste lid, onder c, onder andere het geval, wanneer het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Dat betekent dat het college ter beoordeling van de aanvraag voor de activiteit bouwen heeft getoetst of het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het college heeft dat beoordeeld en heeft geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo volgt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen dan automatisch ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. In het kader van die activiteit heeft het college – met inachtneming van artikel 2.12 van de Wabo – getoetst of voor de afwijking toestemming kon worden verleend. Dat betekent dat het college ten aanzien van beide activiteiten diensten heeft verleend. Uit de Legesverordening in samenhang met de daarbij behorende tarieventabel blijkt dat leges worden geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning⁹ en dat het tarief wordt vastgesteld op de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft.¹⁰ In de tarieventabel zijn afzonderlijke tarieven vastgesteld voor de verschillende activiteiten. Dat betekent dat de beoordelingen van de activiteit bouwen en de activiteit afwijken van het bestemmingsplan in het kader van de legesheffing kunnen worden aangemerkt als afzonderlijke belastbare feiten waarvoor leges kunnen worden geheven.¹¹

De hoogte van de leges

In de Legesverordening is de hoogte van de leges voor de activiteit bouwen afhankelijk gesteld van de bouwkosten. De Hoge Raad oordeelde in een uitspraak van 14 augustus 2009 dat een tarief dat wordt berekend naar een vast, bescheiden percentage van de bouwkosten niet als onredelijk of willekeurig kan worden gekenschetst.¹² Als uitgangspunt geldt dat de bewijslast voor de hoogte van de bouwkosten op de heffingsambtenaar rust en dat het antwoord op de vraag of de heffingsambtenaar daarin is geslaagd moet worden bezien in het licht van hetgeen belanghebbende heeft aangevoerd.

De heffingsambtenaar heeft het legesbedrag voor de activiteit bouwen vastgesteld op € 2.058,-. In de uitspraak op bezwaar schrijft de heffingsambtenaar dat het legesbedrag op grond van de Legesverordening is gebaseerd op de bouwkosten. In de aanvraag heeft belanghebbende een bedrag van € 105.000,- aan bouwkosten opgegeven voor het bouwen van een (bijbehorend) bouwwerk. Deze kosten heeft de heffingsambtenaar als reëel beoordeeld en op basis daarvan is het legesbedrag berekend: € 2.100,-. (€ 945,- vermeerderd met 2,10% van het bedrag waarmee de bouwkosten de 50.000,- te boven gaat).¹³ Dit bedrag is verminderd met 2% vanwege het digitaal indienen van de aanvraag, tot € 2.058,-.¹⁴

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar de hoogte van de bouwkosten op grond van de Legesverordening terecht vastgesteld op € 2.058,-. Nu een aanneemsom ten tijde van het belastbare feit (in behandeling nemen aanvraag) ontbrak, alsmede bewijs dat de bouwactiviteiten (deels) door zelfwerkzaamheid zouden geschieden, mocht de heffingsambtenaar bij het vaststellen van de leges uitgaan van de door belanghebbende opgegeven raming van de bouwkosten. Uit de uitspraak op bezwaar blijkt dat de heffingsambtenaar alleen leges heeft geheven voor zover de aanvraag betrekking had op – volgens het college – vergunningplichtige bouwwerkzaamheden: het vervangen van een bestaande aanbouw met een nieuwe dakopbouw en het intern creëren van vier wooneenheden. De heffingsambtenaar heeft de kosten daarvoor redelijkerwijs vast kunnen stellen op het door belanghebbende in haar aanvraag voor die bouwkosten vermelde bedrag van € 105.000,-. De heffingsambtenaar heeft geen leges geheven over de overige kosten die door belanghebbende zijn opgegeven in de aanvraag voor bijvoorbeeld het plaatsen van de kozijnen of de overige veranderingen. De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van voornoemd bedrag dat belanghebbende in haar aanvraag heeft vermeld. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat die niet gelijk staan aan de daadwerkelijke kosten.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft belanghebbende onvoldoende gemotiveerd en met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd, dat sprake is van specifieke juridisch relevante gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Dat bij lagere bouwkosten een lager tarief geldt, levert in ieder geval geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel, aldus de Hoge Raad. De percentages uit de tarieventabel zijn immers zonder onderscheid van toepassing op alle belastingplichtigen.¹⁵