Raad van State, 03-02-2010, BL1822, 200902162/1/H1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 februari 2009 in zaak nr. 08/2059 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.

1. Procesverloop

Bij besluit van 28 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk (hierna: het college) geweigerd aan [wederpartij] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het vernieuwen van de voormalige chauffeurswoning op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna ook: het perceel).

Bij besluit van 6 februari 2008 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 februari 2009, verzonden op 17 februari 2009, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2008 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 april 2009.

[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 10 juli 2009 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 augustus 2007 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2009, heeft [wederpartij] beroep ingesteld tegen het besluit van 10 juli 2009. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 augustus 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2009, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en mr. K. Hobeijn, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. dr. K. Heede, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Het bouwplan, waarvoor vergunning is geweigerd, voorziet in het terugbrengen van de voormalige chauffeurswoning op het perceel in de oorspronkelijke staat. Dit houdt, gezien het aanvraagformulier, in dat de door [wederpartij] gesloopte bovenverdieping van de voormalige chauffeurswoning wordt herbouwd tot garage. Voorts wordt de benedenverdieping, die eerder door [wederpartij] onbewoonbaar is gemaakt, gerenoveerd ten behoeve van een woon- dan wel gastenverblijf bij de woning op het perceel [locatie 2]. Het perceel en het perceel [locatie 2] vormen tezamen één bouwperceel.

2.2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2006 in zaak nr. 200505728/1 vaststaat dat de bouw van de woning op het perceel [locatie 2] mogelijk was, ook in combinatie met de bestaande chauffeurswoning op het perceel [locatie 1]. Het college stelt zich op het standpunt dat het juridisch niet mogelijk was en is twee hoofdgebouwen op het bouwperceel te realiseren. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat het college, in het kader van de belangenafweging bij de beslissing om al dan niet vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen, het belang van [wederpartij] om de chauffeurswoning in de oorspronkelijke staat terug te brengen en de omstandigheid dat de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan "Zuidduinen 1982" (hierna: het bestemmingsplan) door het college zelf is gecreëerd, heeft meegewogen.

2.2.1. In de uitspraak van 12 april 2006 inzake de voor de woning [locatie 2] op 13 juli 2004 verleende bouwvergunning, heeft de Afdeling overwogen dat het bestemmingsplan er niet aan in de weg staat dat twee woningen op het bouwperceel aanwezig zijn. Gelet hierop heeft de Afdeling de in het besluit op bezwaar van 23 februari 2005 aan die bouwvergunning verbonden voorwaarde dat met het bouwen van de woning pas een aanvang mag worden gemaakt nadat de voormalige chauffeurswoning in bouwkundig opzicht niet meer aangemerkt kan worden als woning, vernietigd, de aan het besluit van 13 juli 2004 verbonden voorwaarde herroepen en de bouwvergunning voor de woning [locatie 2] in stand gelaten. Met die uitspraak is, anders dan het college betoogt, in rechte komen vast te staan dat twee woningen op het bouwperceel kunnen worden opgericht. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat met de uitspraak van 12 april 2006 vaststaat dat de bouw van de woning op het perceel [locatie 2] niet in strijd was met het bestemmingsplan, derhalve ook niet in relatie met de op het perceel [locatie 1] ten tijde van de besluiten van 13 juli 2004 en 23 februari 2005 aanwezige chauffeurswoning.

2.2.2. Vast staat dat het bouwplan, waarvoor thans vergunning is geweigerd, gelijk de rechtbank heeft overwogen, in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan. Het college wenst geen vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19, eerste, tweede of derde lid, van de WRO te verlenen.

De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat door het verbinden van de gewraakte voorwaarde aan de bouwvergunning voor [locatie 2] en de als gevolg daarvan door [wederpartij] doorlopen procedures een situatie is ontstaan waardoor [wederpartij] genoodzaakt was de voormalige chauffeurswoning gedeeltelijk, onder protest, te slopen. Vast staat evenwel dat de voormalige chauffeurswoning vóór de gedeeltelijke sloop ervan onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan viel. De achteraf onrechtmatig gebleken voorwaarde heeft derhalve gevolgen gehad die niet zouden zijn ingetreden als het college de voorwaarde niet aan de vergunning had verbonden. Weliswaar staat thans, zoals het college terecht heeft betoogd, slechts ter beoordeling het bouwplan waarvoor vergunning is geweigerd, doch het college had in het kader van de belangenafweging bij de beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen in dit geval de voorgeschiedenis, die terug gaat tot het moment van de aanvraag voor de bouwvergunning voor de woning [locatie 2] in 2004, bij zijn besluitvorming moeten betrekken en daarbij op kenbare wijze gewicht moeten toekennen aan de uitspraak van 12 april 2006 alsmede het belang van [wederpartij] om de voormalige chauffeurswoning in de oorspronkelijke staat terug te brengen. De enkele stelling van het college dat twee woningen op het perceel niet zijn toegestaan, is in het licht van die voorgeschiedenis en gelet op de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2006, onvoldoende. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit op bezwaar een draagkrachtige motivering ontbeert en dat van een afweging van de betrokken belangen bij de beslissing om al dan niet vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen niet is gebleken.

Het betoog faalt.

2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.4. Bij besluit van 10 juli 2009 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 augustus 2007 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [wederpartij] is tegemoetgekomen, wordt met het aanhangig zijn van het hoger beroep van het college, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht van rechtswege een beroep van [wederpartij] te zijn ontstaan tegen dit besluit. De Afdeling zal dit beroep daarom betrekken bij de behandeling van het hoger beroep.

2.5. Het college heeft aan het besluit van 10 juli 2009 de overweging ten grondslag gelegd dat het het belang van [wederpartij] heeft afgewogen tegen de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college van betekenis geacht dat het realiseren van twee hoofdgebouwen op het bouwperceel in strijd is met het bestemmingsplan en dat het gezien de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan evenmin wenselijk is dat twee hoofdgebouwen op het bouwperceel worden gerealiseerd.

2.6. [wederpartij] betoogt dat het college hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord, voordat opnieuw op bezwaar werd beslist. Daartoe voert hij aan dat dit uit het oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk is, nu zijn bezwaarschrift dateert van voor de vernietiging van het besluit op bezwaar door de rechtbank.

2.6.1. Aan de hoorplicht als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is voldaan, nu [wederpartij] voorafgaand aan het eerdere naar aanleiding van het besluit van 28 augustus 2007 door het college genomen besluit op bezwaar van 6 februari 2008, op 20 november 2007 is gehoord. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 juli 2005 in zaak nr. 200410140/1) is in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb geen algemene verplichting opgenomen tot het opnieuw horen bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar, ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak, waarbij het eerdere besluit op bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor. Uit het verslag van de hoorzitting van 20 november 2007 blijkt dat op de door [wederpartij] naar voren gebrachte bezwaren voldoende is ingegaan. Niet is gebleken van feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb op grond waarvan het college [wederpartij] in de gelegenheid had moeten stellen opnieuw te worden gehoord. Het betoog faalt.

2.7. De beroepsgronden van [wederpartij] dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan en de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan op het onderhavige bouwplan van toepassing zijn, zijn thans niet meer aan de orde. Over die gronden is door de rechtbank, nu zij heeft overwogen dat het college er terecht op heeft gewezen dat het bouwplan, waarvoor de vergunning thans is aangevraagd, in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan, uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen niet in hoger beroep is opgekomen.

2.8. Het betoog van [wederpartij] dat hij voor de realisering van het bouwplan opnieuw gebruik kan maken van de in het verleden voor de voormalige chauffeurswoning verleende vergunning, faalt. Onweersproken is dat deze woning overeenkomstig de daarvoor destijds verleende bouwvergunning is gebouwd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 augustus 2004 in zaak nr. 200308309/1) is daarmee de bouwvergunning uitgewerkt.

2.9. [wederpartij] betoogt voorts dat het college vrijstelling kan verlenen op grond van artikel 30, vierde lid, van de planvoorschriften.

2.9.1. Ingevolge artikel 30, vierde lid, van de planvoorschriften - voor zover van belang - kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van bepalingen van het plan met betrekking tot het geheel vernieuwen - anders dan na calamiteit - van bouwwerken, welke op het tijdstip van tervisielegging in ontwerp van het plan reeds bestaan.

Ingevolge het vijfde lid - voor zover van belang - zullen de in het vierde lid bedoelde vrijstellingen slechts worden verleend indien de afwijkingen ten aanzien van het plan naar afmetingen niet zullen worden vergroot en geen nieuwe afwijkingen ten opzichte van het plan zullen ontstaan.

2.9.2. Dit betoog faalt, reeds omdat het bouwwerk dat thans op het perceel aanwezig is niet kan worden gelijkgesteld met de voormalige chauffeurswoning, zoals die bestond ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van het bestemmingsplan. De voormalige chauffeurswoning, waarvan niet in geschil is dat deze onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan viel, is blijkens de gedingstukken in juni 2005 gedeeltelijk gesloopt. Voorts wordt, blijkens de stukken, waaronder de aanvraag om bouwvergunning, het deel van de voormalige chauffeurswoning dat door [wederpartij] onbewoonbaar is gemaakt, gebruikt ten behoeve van opslag. Het college was dan ook niet bevoegd om vrijstelling als bedoeld in artikel 30 van de planvoorschriften te verlenen.

2.10. Evenmin slaagt het betoog van [wederpartij] dat het college vrijstelling had moeten verlenen op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO in samenhang gelezen met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van het Besluit ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro). Uit de gedingstukken is genoegzaam gebleken dat het overgebleven deel van de voormalige chauffeurswoning na de gedeeltelijke sloop, geen dienst deed als woning, nu het gebouw onbewoonbaar was gemaakt en werd gebruikt ten behoeve van opslag. Het bouwplan voorziet, naast de uitbreiding van het overgebleven deel met een garage, in de realisering van een woning in dat deel. Het bouwplan heeft derhalve geen betrekking op een uitbreiding van een woongebouw in de zin van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van het Bro. Evenmin voorziet het bouwplan in een bijgebouw bij een woongebouw als bedoeld in deze bepaling. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 22 juni 2005 in zaak nr. 200408290/1 en 11 juli 2007 in zaak nr. 200607157/1) moet, nu het begrip bijgebouw noch in artikel 20 noch elders in het Bro is gedefinieerd, aansluiting worden gezocht bij de in de jurisprudentie terzake ontwikkelde criteria. Volgens deze vaste jurisprudentie moet onder bijgebouw worden verstaan een gebouw dat in functionele zin ondergeschikt is aan en ten dienste staat van een hoofdgebouw en daarvan bouwkundig is te onderscheiden. Van functionele ondergeschiktheid van het met het bouwplan voorziene gebouw aan de woning [locatie 2] is geen sprake, nu dit gebouw wordt verbouwd ten behoeve van het gebruik als afzonderlijke woning.

Voor zover [wederpartij] betoogt dat artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van het Bro van toepassing is, wordt overwogen dat, zo al sprake is van een ander gebouw als bedoeld in dit artikel, het eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 januari 2007 in zaak nr. 200602654/1 en 200604018/1) geen grondslag biedt voor de verlening van vrijstelling die ertoe strekt een ander gebouw (geheel of gedeeltelijk) te verbouwen tot woning.

Het college was derhalve niet bevoegd om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO te verlenen.

2.11. Ten aanzien van het betoog van [wederpartij] dat het college zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan en daarom geen vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO wenst te verlenen, niet heeft onderbouwd en voorts dat van een afweging van de betrokken belangen niet is gebleken, wordt het volgende overwogen.

Met het besluit van 10 juli 2009 is geen gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 11 februari 2009. De enkele stelling van het college dat het belang van [wederpartij] is afgewogen tegen de belangen welke voortvloeien uit de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan, zonder nadere motivering, is daarvoor onvoldoende.

Zoals onder 2.2.2 reeds is overwogen dient het college in het kader van de belangenafweging bij de beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen in dit concrete geval de voorgeschiedenis bij zijn besluitvorming te betrekken, waarbij op heldere wijze gewicht wordt toegekend aan de uitspraak van 12 april 2006. Hiervan heeft het college in het nieuw genomen besluit op bezwaar geen blijk gegeven.

Dat het bouwplan volgens het college in strijd is met de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan heeft het college ter zitting nader toegelicht. Het heeft zich onder verwijzing naar de planvoorschriften en de toelichting van het bestemmingsplan op het standpunt gesteld dat het open karakter van het bouwperceel behouden dient te blijven. In de toelichting noch in de planvoorschriften zijn evenwel aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat het bouwperceel een open karakter dient te behouden. De enkele verwijzing naar de in de planvoorschriften opgenomen zijdelingse afstandsmaten, is daarvoor onvoldoende.

Gelet op het vorenstaande is van omstandigheden die leiden tot het oordeel dat het college in dit geval in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen, mede bezien in het licht van de voorgeschiedenis, niet gebleken. Het besluit van 10 juli 2009 is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.

2.12. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 10 juli 2009 is gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Voor zover [wederpartij] de Afdeling verzoekt te bepalen dat bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar de verzochte vergunning moet worden verleend, zal de Afdeling, gelet op het karakter van de beslissing omtrent vrijstelling en bouwvergunning, op dat verzoek niet ingaan.

2.13. Gelet op de lange voorgeschiedenis zal de Afdeling een termijn stellen waarbinnen het college een nieuw besluit moet nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 6 februari 2008.

2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 10 juli 2009 gegrond;

III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 10 juli 2009, kenmerk VH/AZ/KH/09-5233;

IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;

V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep en in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 10 juli 2009 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Noordwijk aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2010

374.