Raad van State, 07-04-2010, BM0214, 200906777/1/H2

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 7 augustus 2009 in zaak nr. 08/16073 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

de staatssecretaris van Justitie.

1. Procesverloop

In deze uitspraak wordt waar nodig onder de staatssecretaris van Justitie tevens verstaan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dan wel de minister van Justitie. Bij besluit van 21 juni 2004 heeft de staatssecretaris van Justitie een verzoek van [wederpartij] om vergoeding van schade afgewezen.

Tegen deze uitspraak hebben de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie), de Raad voor de rechtspraak en de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 september 2009, hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2010, waar de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie), de Raad voor de rechtspraak en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. De Raad voor de rechtspraak heeft hoger beroep ingesteld tegen de veroordeling door de rechtbank van de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) tot vergoeding van de aan de Staat toe te rekenen schade. De Raad voor de rechtspraak betoogt primair dat, gelet op artikel 104a van de Wet op de rechterlijke organisatie, hij en niet de minister van Justitie het bevoegde orgaan is om namens de Staat op te treden in een procedure over schadevergoeding wegens rechterlijke overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Subsidiair betoogt de Raad voor de rechtspraak, dat voor zover de rechtbank terecht de Staat heeft veroordeeld tot vergoeding van de schade, niet de minister van Justitie maar de Raad voor de rechtspraak tussen haakjes had moeten worden vermeld in de uitspraak.

2.1.1. Ingevolge artikel 1:1, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht treffen de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. Hieruit volgt dat de rechtbank de Staat aan mocht wijzen als de te veroordelen rechtspersoon in de schade die het gevolg is van de aan de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, toe te rekenen gedeelte van de overschrijding van de redelijke termijn, er is reeds daarom geen reden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Dat daaraan tussen haakjes de minister van Justitie is toegevoegd, komt in dit verband juridisch geen betekenis toe.

Het bovenstaande laat onverlet dat de Raad voor de rechtspraak een rol speelt bij de uitbetaling ter voldoening aan een uitspraak, waarin de Staat is veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Immers, ingevolge artikel 104a van de Wet op de rechterlijke organisatie verricht de Raad voor de rechtspraak namens de Staat privaatrechtelijke rechtshandelingen voor zover die voortvloeien uit het door hem beheerde deel van de begroting van het Ministerie van Justitie. De Raad voor de rechtspraak heeft evenwel niet de mogelijkheid om als belanghebbende in hoger beroep te komen tegen de uitspraak van de rechtbank, waarin de Staat is veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding.

Het betoog slaagt niet.

2.1.2. Het hoger beroep van de Raad voor de rechtspraak dient niet-ontvankelijk te worden verklaard.

2.2. Op 22 juni 2001 heeft [wederpartij] een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend (hierna: de aanvraag).

Op 30 november 2001 heeft [wederpartij] naar aanleiding van het voornemen tot afwijzing van de aanvraag een zienswijze ingediend.

Bij besluit van 19 december 2001 heeft de staatssecretaris de aanvraag afgewezen.

Op 16 januari 2002 heeft [wederpartij] daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht.

Bij besluit van 24 januari 2002 heeft de staatssecretaris aan de echtgenote en dochter van [wederpartij] een verblijfsvergunning asiel verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) met ingang van 31 augustus 1998, geldig tot 31 augustus 2001. Voorts is zij in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd met ingang van 31 augustus 2001.

Bij brief van 16 december 2003 heeft de staatssecretaris de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht en [wederpartij] medegedeeld dat het besluit van 19 december 2001 is ingetrokken. [wederpartij] heeft daarop de rechtbank medegedeeld dat hij nog steeds belang heeft bij een uitspraak en het beroep tegen dat besluit niet zal intrekken.

Bij uitspraak van 20 februari 2004 in zaak nr. 02/6184 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, het door [wederpartij] tegen het besluit van 19 december 2001 ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd. De rechtbank heeft in de uitspraak vastgesteld dat het besluit van 19 december 2001 is ingetrokken, omdat in strijd met de zorgvuldigheid geen rekening is gehouden met de situatie van de echtgenote en dochter van [wederpartij].

Hangende de behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft [wederpartij] verzocht om vergoeding van immateriële schade als gevolg van de duur van de verblijfsrechtelijke procedure. De rechtbank heeft in haar uitspraak de staatssecretaris opgedragen het verzoek te betrekken bij een nieuw te nemen besluit op de aanvraag.

Bij besluit van 7 mei 2004 heeft de staatssecretaris de aanvraag ingewilligd en aan [wederpartij] een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 met ingang van 25 november 2002, geldig tot 25 november 2005.

Bij uitspraak van 7 juni 2005 in zaak nr. 04/25669 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft beoordeeld of [wederpartij] aanspraak maakt op een vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 en de staatssecretaris opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak opnieuw te beslissen op de aanvraag met inachtneming van hetgeen is overwogen in de uitspraak.

Bij uitspraak van 6 januari 2006 in zaak nr. 05/49635 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag gegrond verklaard en het besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris binnen vier weken na verzending van de uitspraak alsnog een besluit neemt met inachtneming van de uitspraak van 7 juni 2005.

Bij besluit van 9 maart 2006 heeft de staatssecretaris de aanvraag wederom ingewilligd en aan [wederpartij] een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 met ingang van 22 juni 2001, geldig tot 22 juni 2004. Voorts is [wederpartij] in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd op grond van artikel 33 van de Vw 2000, met ingang van 22 juni 2004.

2.3. Bij besluit van 10 april 2008 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding gehandhaafd. Daartoe heeft hij aangevoerd dat de redelijke termijn niet is overschreden.

2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bij besluit van 10 april 2008 ten onrechte de afwijzing heeft gehandhaafd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen, onder verwijzing naar een uitspraak van de Centrale Raad voor Beroep van 26 januari 2009 (LJN BH1009), dat zwaarwegende belangen van een asielzoeker bij duidelijkheid over zijn verblijfsstatus rechtvaardigen dat in asielprocedures de redelijke termijn in beginsel is overschreden als de procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat in asielzaken, waarin geen bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd, maar wel een voornemenprocedure, de behandeling van het geschil een aanvang neemt met de indiening van een zienswijze naar aanleiding van het voornemen tot afwijzing van de asielaanvraag. Het besluit dient in beginsel een half jaar na de zienswijze te zijn genomen, het beroep dient binnen anderhalf jaar te zijn afgerond en het hoger beroep binnen twee jaar. Nu in deze procedure geen hoger beroep is ingesteld, geldt dat de redelijke termijn in beginsel is overschreden als de procedure langer heeft geduurd dan twee jaar.

Sinds het indienen van de zienswijze op 30 november 2001 tot het besluit van 9 maart 2006, waarbij de verblijfsvergunning is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 en het geschil derhalve is geëindigd, heeft de procedure vier jaar en drie maanden geduurd, zodat in zoverre sprake is van overschrijding van de redelijke termijn met twee jaar en drie maanden. Een gedeelte van zeven maanden is aan de rechtbank toe te rekenen, nu vanaf het instellen van beroep op 16 januari 2002 tot aan de datum van de uitspraak van 20 februari 2004, twee jaar en een maand zijn verstreken. De resterende overschrijding van de redelijke termijn van een jaar en acht maanden dient aan de staatssecretaris toegerekend te worden. Indien uit wordt gegaan van een bedrag van € 500,00 voor elk half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, komt aan [wederpartij] in totaal een schadevergoeding toe van € 2.500,00, aldus de rechtbank.

2.5. De staatssecretaris en de Staat betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in asielzaken, waarin geen bezwaarschriftenprocedure wordt gevolgd, het geschil een aanvang neemt met de indiening van een zienswijze naar aanleiding van het voornemen tot afwijzing van de asielaanvraag. Daarmee heeft de rechtbank miskend dat van een geschil eerst sprake is indien afwijzend op de aanvraag wordt beslist en ten onrechte de aanvang van de redelijke termijn gelegd vóór het moment dat van een geschil kan worden gesproken.

2.5.1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 3 december 2008 in zaak nr. 200704652/1 overwogen dat het aan artikel 6 van het EVRM ten grondslag liggende beginsel van rechtszekerheid ook geldt in procedures over de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen en ertoe noopt dat die procedures binnen een redelijke termijn worden beslecht, waarbij kan worden aangesloten bij de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de uitleg van deze verdragsbepaling. Uit deze jurisprudentie volgt dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor de beslechting van een procedure, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.

Artikel 6 van het EVRM en het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel vereisen een beslechting van een geschil binnen een redelijke termijn door de rechter. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, waarbij kan worden gewezen op de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1, vangt de redelijke termijn in zaken waarin een bezwaarprocedure geldt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. De uitsluiting van de bezwaarschriftenprocedure in asielzaken is neergelegd in artikel 80 van de Vw 2000. Ter vervanging daarvan is een voornemenprocedure gekomen. De staatssecretaris dient alvorens een aanvraag af te wijzen de vreemdeling van het voornemen daartoe en de gronden daarvoor op de hoogte te stellen, zodat deze daarop kan reageren met een zienswijze. Het voornemen heeft geen rechtsgevolg en is derhalve niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, maar vormt een onderdeel van de procedure die voorafgaat aan de totstandkoming van het besluit op de aanvraag. Een geschil in een zaak als deze ontstaat als afwijzend op een aanvraag wordt beslist en daartegen beroep wordt ingesteld, omdat eerst dan sprake is van een in een besluit vastgelegd standpunt waartegen de vreemdeling kan opkomen. De Centrale Raad van Beroep heeft in zijn uitspraak van 10 juni 2009 (LJN BI8287) in een andersoortige zaak een vergelijkbaar standpunt ingenomen. De Afdeling wijst voorts op haar uitspraak van 23 mei 2007 in zaak 200510017/1, waarin ter bepaling van de aanvang van de redelijke termijn evenmin is gekozen voor het indienen van een zienswijze tegen een ontwerp-bestemmingsplan en de tijdsduur die is gemoeid met de voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan derhalve buiten beschouwing is gelaten.

In dit geval heeft de staatssecretaris bij besluit van 19 december 2001 afwijzend op de aanvraag beslist. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, vangt de redelijke termijn in deze situatie derhalve aan op 16 januari 2002, de datum waarop [wederpartij] beroep heeft ingesteld tegen de afwijzing van zijn aanvraag.

Het betoog slaagt.

2.6. De staatssecretaris en de Staat betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in asielzaken een redelijke termijn geldt van vier jaar, waarbij de verdeling geldt van een half jaar voor het besluit op aanvraag, anderhalf jaar voor beroep en twee jaar voor hoger beroep, gelet op het zwaarwegende belang dat asielzoekers hebben bij duidelijkheid over hun verblijfsstatus.

2.6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in genoemde uitspraak van 24 december 2008 is in zaken, waarin geen sprake is van een punitieve sanctie, die uit een bezwaarschriftenprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Deze termijn en de daarbinnen gehanteerde verdeling is ook van toepassing geacht in een procedure over een reguliere verblijfsvergunning, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2009, in zaak nr. 200901381/1/H2. Nu belangen voor asielzoekers bij duidelijkheid over hun verblijfsstatus niet zwaarder wegen dan de belangen van vreemdelingen in andere procedures van verblijfsrechtelijke aard bij beslechting van een geschil, dient in asielzaken in beginsel van dezelfde termijn en de daarbinnen gehanteerde verdeling te worden uitgegaan, waarbij, gelet op de uitsluiting van de bezwaarschriftenprocedure in asielzaken ingevolge artikel 80 van de Vw 2000 en hetgeen onder 2.5.1. is overwogen, een termijn van ten hoogste vier jaar redelijk is. Daarbij mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar duren.

Het betoog slaagt.

2.7. De staatssecretaris en de Staat betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de periode na vernietiging van het besluit van 19 december 2001 door de rechtbank bij uitspraak van 20 februari 2004 waarna de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag moest nemen, evenzeer tot de in acht te nemen termijn behoort. Daartoe voeren zij aan dat er na vernietiging eerst weer sprake is van een geschil indien de staatssecretaris opnieuw afwijzend beslist op de aanvraag en voorts dat er sprake is van drie verschillende procedures. De rechtbank heeft aldus miskend dat van overschrijding van de redelijke termijn geen sprake is.

2.7.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).

Zoals uit, onder meer, deze jurisprudentie volgt, dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Anders dan de staatssecretaris en de Staat betogen, dient in een geval als dit, waarin vernietiging door de rechtbank van een besluit waarbij een aanvraag is afgewezen, leidt tot herhaalde besluitvorming door de staatssecretaris op de oorspronkelijke aanvraag, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan te worden toegerekend en is dat slechts anders in geval de rechtbank de redelijke behandelingsduur voor een beroep heeft overschreden. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1 en op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 juni 2009 (LJN BI8665).

De Afdeling ziet in dit geval, anders dan de rechtbank, geen aanleiding de periode waarover immateriële schade moet worden vergoed door te laten lopen tot 9 maart 2006, het besluit waarbij de verblijfsvergunning is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Daartoe is van belang dat met het besluit van 7 mei 2004, waarbij de aanvraag is ingewilligd en aan [wederpartij] een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd is verleend op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 een einde is gekomen aan de spanning en frustratie, omdat hij toen wist dat hij op die titel in Nederland kon verblijven. De vernietiging van het besluit van 7 mei 2004 bij uitspraak van de rechtbank van 7 juni 2005 doet daar niet aan af, nu die vernietiging [wederpartij] slechts perspectief bood op verlening van eenzelfde verblijfsvergunning op een andere grond, doch hij aan die verblijfsvergunning geen andere aanspraken kon ontlenen dan aan de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd die hem bij voormeld besluit was verleend.

Sinds het instellen van beroep op 16 januari 2002 tegen het besluit van 19 december 2001 door [wederpartij] tot het besluit van 7 mei 2004 heeft de procedure twee jaar en drie maanden en 21 dagen geduurd, zodat in zoverre sprake is van overschrijding van de redelijke termijn nu voor een zaak zoals deze in beginsel een totale lengte van twee jaar redelijk is, gelet op hetgeen onder 2.6.1. is overwogen en gelet op het feit dat in dit geval geen hoger beroep is ingesteld. De hiervoor vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze termijn gerechtvaardigd te achten. In dit geval geven de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van [wederpartij], de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van [wederpartij] geen aanleiding de overschrijding gerechtvaardigd te achten. Gelet op de overschrijding van drie maanden en 21 dagen, dient deze in dit geval volledig aan de staatssecretaris te worden toegerekend, nu de overschrijding voor het grootste deel door hem is veroorzaakt.

2.7.2. Alhoewel de staatssecretaris en de Staat ten onrechte betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de redelijke termijn niet is overschreden, slaagt hun betoog in zoverre dit ziet op de lengte van de overschrijding van de redelijke termijn.

2.8. De slotsom is dat het hoger beroep van de Staat en de staatssecretaris gegrond is. De rechtbank is in dit geval ten onrechte niet uitgegaan van een redelijke termijn van twee jaar en een overschrijding daarvan met drie maanden en 21 dagen en heeft als gevolg daarvan de daarbij toegekende schadevergoeding te hoog vastgesteld op € 2.500,00. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de staatssecretaris (thans: de minister van Justitie) veroordelen tot een vergoeding van € 500,00.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep van de Raad voor de rechtspraak niet-ontvankelijk;

II. verklaart het hoger beroep van de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) en de staatssecretaris van Justitie gegrond, voor zover de rechtbank aan [wederpartij] € 2.500,00 aan schadevergoeding heeft toegekend;

III. vernietigt in zoverre de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 augustus 2009 in zaak nr. 08/16073;

IV. veroordeelt de minister van Justitie om aan [wederpartij] te betalen een vergoeding van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de datum van openbaarmaking van deze uitspraak tot aan de dag van algehele voldoening.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2010

299.