Raad van State, 10-08-2011, BR4639, 201100680/1/H2

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 december 2010 in zaken nrs. 09/3351 en 09/3481 in het geding tussen:

en

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

1. Procesverloop

Bij besluit van 20 september 2007 heeft de staatssecretaris een verzoek van STERK tot aanwijzing als beschermd monument van de Sint Jozefkerk met pastorie te Kaatsheuvel (hierna: de Sint Jozefkerk) afgewezen.

Bij onderscheiden besluiten van 17 juni 2009 heeft de staatssecretaris de door STERK en het Cuypersgenootschap daartegen gemaakte bezwaren wegens een motiveringsgebrek gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2007 in zoverre herzien en vervangen door een nieuw besluit met een nieuwe motivering, en de afwijzing in stand gelaten.

Bij uitspraak van 10 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door STERK en het Cuypersgenootschap daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit (lees: de besluiten) van 17 juni 2009 vernietigd en het besluit van 20 september 2007 herroepen. De rechtbank heeft daarbij het complex Parochiekerk Sint Jozef op de locatie Wilhelminaplein 2-3 te Kaatsheuvel, kadastraal perceel M 2275 te Loon op Zand, aangewezen als beschermd monument in de zin van artikel 3 van de Monumentenwet 1988 (zoals dat artikel op 31 december 2008 luidde) met als redengevende omschrijving van het complex de als bijlage 2 bij de aanvraag behorende redengevende omschrijving en waardering. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit en zij heeft de staatssecretaris opgedragen dit beschermde monument in te schrijven in het in artikel 6 van de Monumentenwet 1988 bedoelde register. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de parochie bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 februari 2011.

De staatssecretaris, STERK en het Cuypersgenootschap hebben ieder een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2011, waar de parochie, vertegenwoordigd door mr. P.L.J.M. van Dun, advocaat te Tilburg, vergezeld door [P.A. van Vugt], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.A. Valkenburcht, werkzaam bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, STERK, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], en het Cuypersgenootschap, vertegenwoordigd door zijn [bestuurslid], zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, aanhef en onder 1, van de Monumentenwet 1988, zoals deze wet op 31 december 2008 luidde, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder monumenten: alle vóór ten minste vijftig jaar vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan de minister, al dan niet op verzoek van belanghebbenden, onroerende monumenten aanwijzen als beschermd monument.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, houdt de minister voor elke gemeente een register aan van de beschermde monumenten. In het register schrijft hij de monumenten in die hij heeft aangewezen, voor zover geen beroep tegen die aanwijzing is ingesteld of een beroep is afgewezen.

Ingevolge artikel 11, tweede lid onder a, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.

Ingevolge artikel 22, eerste lid, kent de minister, voor zover blijkt dat de aanvrager van een vergunning als bedoeld in artikel 11 ten gevolge van de weigering daarvan of ten gevolge van de aan de vergunning verbonden voorschriften schade lijdt, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

Ingevolge artikel II, eerste lid, van de Wet van 18 december 2008 tot wijziging van de Monumentenwet 1988 in verband met onder meer beperking van de ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning worden verzoeken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die bepaling op 31 december 2008 luidde, betreffende vóór 1 januari 1940 vervaardigde monumenten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, aanhef en onder 1, van die wet die voor 1 januari 2009 zijn ingediend, afgehandeld overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens de Monumentenwet 1988, zoals die wet op 31 december 2008 luidde.

Ingevolge het tweede lid worden bezwaar- en beroepschriften tegen een besluit met betrekking tot een verzoek als bedoeld in het eerste lid afgehandeld overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens de Monumentenwet 1988, zoals die wet op 31 december 2008 luidde.

Volgens artikel 10, tweede lid, in verband met het eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2009 is op een monument ten aanzien waarvan voor 1 januari 2009 de procedure als bedoeld in artikel 3 van de Monumentenwet 1988, zoals dat artikel op 31 december 2008 luidde, is aangevangen, het bepaalde in de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2007 (hierna: de TB 2007) van overeenkomstige toepassing.

Volgens artikel 2 van de TB 2007 wijst de minister geen monumenten aan als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, aanhef en onder 1, van de Monumentenwet 1988 die zijn vervaardigd vóór 1940.

In de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten van 21 juli 2004 (hierna: TB 2004) is in paragraaf 4, deel a 'Bedreigde topmonumenten', het volgende vermeld: "Bij de vaststelling of sprake is van een te beschermen monument als hier bedoeld gelden dus twee criteria: dat het een topmonument is en dat dit monument in zijn voortbestaan wordt bedreigd. Wanneer is sprake van een topmonument? Dit criterium houdt voor gebouwde monumenten in dat het monument vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst. De desbetreffende objecten, complexen, structuren of gebieden moeten een onmisbare 'ijkwaarde' hebben ten opzichte van het overige bouwbestand: zij moeten toonaangevend zijn voor de belangrijkste stromingen in de architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst. (…) Hoewel de uitzondering in de beleidsregel expliciet alleen is opgenomen voor gebouwde monumenten van na 1940, betekent dit niet dat aanwijzing van een bedreigd topmonument van vóór 1940 is uitgesloten."

In de toelichting bij de Tijdelijke beleidsregel aanwijzing beschermde monumenten 2006 (hierna: TB 2006) is in paragraaf 4 'Bescherming van bedreigde topmonumenten' het volgende vermeld: "Hoewel de uitzondering in de beleidsregel expliciet alleen is opgenomen voor gebouwde monumenten van na 1940, betekent dit niet dat aanwijzing van een bedreigd topmonument van vóór 1940 is uitgesloten. (…) Bescherming is dus op zijn plaats indien het monument bedreigd wordt en vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde kan worden aangemerkt als een nationaal of internationaal erkend kenmerkend monument van de Nederlandse architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst. De desbetreffende objecten, complexen, structuren of gebieden moeten een onmiskenbare 'ijkwaarde' hebben ten opzichte van het overige bouwbestand: zij moeten toonaangevend zijn voor de belangrijkste stromingen in de architectuur, stedenbouw, landinrichting of ruimtegebonden kunst."

2.2. De Raad voor Cultuur heeft op verzoek van de staatssecretaris over de aanvraag van STERK een advies van 15 december 2006 en een nader advies van 1 augustus 2007 uitgebracht. Daarin is vermeld dat de Sint Jozefkerk uit 1935 van architect C.H. de Bever een gaaf voorbeeld is van katholieke interbellumarchitectuur. Volgens de adviezen betreft het een robuuste en goed gedetailleerde kerk, die een belangrijke schakelwaarde vertegenwoordigt tussen de traditionele architectuur uit die periode en die van de wederopbouw van de signatuur van de Bossche School. De kerk en de pastorie hebben volgens de adviezen een hoge complexwaarde en het complex heeft stedenbouwkundige waarde door zijn ligging aan het plein. Volgens de Raad van Cultuur is de Sint Jozefkerk een topmonument, dat met sloop wordt bedreigd. Hij heeft de staatssecretaris geadviseerd de Sint Jozefkerk aan te wijzen als beschermd monument.

De staatssecretaris heeft aan de besluiten van 17 juni 2009, waarbij de afwijzing in stand gelaten is, onder meer ten grondslag gelegd, dat volgens artikel 2 van de TB 2007 monumenten die vóór 1940 zijn gebouwd niet worden aangewezen als beschermd monument. In de toelichting bij de op 1 juli 2007 in werking getreden TB 2007 is, anders dan in de hiervoor in overweging 2.2 geciteerde toelichtingen bij de TB 2004 en TB 2006, niet vermeld dat bij uitzondering bedreigde topmonumenten van vóór 1940 als beschermd monument kunnen worden aangewezen, omdat niet viel te verwachten dat een dergelijke uitzondering zich na deze datum nog zou voordoen. Volgens de staatssecretaris kan hij echter van artikel 2 van de TB 2007 afwijken indien zich een bijzondere omstandigheid voordoet als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en doet een dergelijke bijzondere omstandigheid zich voor indien de aanvraag een bedreigd topmonument betreft, zoals is omschreven in de toelichtingen bij de TB 2004 en de TB 2006. De staatssecretaris heeft voorts zijn eerdere standpunt, dat de Sint Jozefkerk weliswaar monumentwaardig en van algemeen belang is, maar niet als topmonument kan worden beschouwd, gehandhaafd.

2.3. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft op verzoek van de rechtbank een deskundigenadvies van 3 mei 2010 uitgebracht, waarin, samengevat weergegeven, het volgende is vermeld. De kwaliteiten van de Sint Jozefkerk, die in 1936 gereed kwam en is gebouwd naar een ontwerp van architect C.H. de Bever, betreffen zijn architectuur en de stedenbouwkundige ligging aan het Wilhelminaplein in een zuidelijke uitbreidingswijk van Kaatsheuvel. In stedenbouwkundig opzicht is de Sint Jozefkerk de visuele drager van het Wilhelminaplein, waar verschillende wijkfuncties waren gepland. De bouw van de Sint Jozefkerk gaf het Wilhelminaplein een monumentaal karakter, waardoor de centrumfunctie van het plein visueel werd geaccentueerd. De situatie in Kaatsheuvel is uniek, omdat de uitbreiding plaats had in een kleine kern. Anders dan in grotere kernen, kwam een dergelijk monumentaal vormgegeven uitbreidingsplan in een plaats als Kaatsheuvel, dat in 1930 ongeveer vijfduizend inwoners telde, nauwelijks voor. Het historische karakter van het Wilhelminaplein is door de aanwezigheid van de Sint Jozefkerk nog steeds zichtbaar. Door de samenkomst van verschillende culturele ontwikkelingen in een kleine kern als Kaatsheuvel heeft de Sint Jozefkerk een ijkwaarde in de Nederlandse architectuur- en stedenbouwgeschiedenis, op grond waarvan hij moet worden aangemerkt als topmonument als bedoeld in de toelichtingen bij de TB 2004 en TB 2006.

Naar aanleiding van reacties van partijen heeft de StAB desgevraagd een nader deskundigenadvies van 16 september 2010 aan de rechtbank uitgebracht, waarin onder meer het volgende is vermeld. De Sint Jozefkerk was in de jaren dertig van de vorige eeuw het beoogde centrum en visuele hoogtepunt van een uitbreidingswijk aan de zuidkant van het oorspronkelijk oost-west gesitueerde lintdorp Kaatsheuvel. Het oorspronkelijke plan uit 1936 voor de uitbreidingswijk is slechts gedeeltelijk uitgevoerd. De bestaande woonwijk is grotendeels na 1940 gerealiseerd en een deel van de toentertijd gerealiseerde bebouwing is inmiddels vervangen door nieuwbouw. Dit doet volgens de StAB echter niet af aan de unieke stedenbouwkundige ligging van de Sint Jozefkerk, die een uitdrukking vormt van de maatschappelijke positie van de rooms katholieke kerk in de eerste helft van de twintigste eeuw in Noord-Brabant en die nog steeds waarneembaar is. Deze stedenbouwkundige ligging maakt volgens de StAB van de Sint Jozefkerk een topmonument.

2.4. De parochie betoogt dat de rechtbank, door op basis van de StAB-adviezen te oordelen dat de Sint Jozefkerk vanwege zijn unieke stedenbouwkundige ligging een topmonument is, heeft miskend dat de StAB teveel betekenis heeft gehecht aan de stedenbouwkundige ligging van de Sint Jozefkerk aan het Wilhelminaplein en dat de Sint Jozefkerk geen onmiskenbare ijkwaarde heeft ten opzichte van het overige bouwbestand. De parochie voert aan dat de Sint Jozefkerk als solitaire kerk is gebouwd en niet het uitgangspunt was voor de daarbij feitelijk gerealiseerde woonwijk, die volgens haar is gebaseerd op een uitbreidingsplan uit 1965.

2.4.1. Dit betoog faalt. De StAB heeft in haar advies van 3 mei 2010 gemotiveerd waarom de Sint Jozefkerk vooral uit stedenbouwkundig oogpunt een topmonument moet worden geacht. Zij heeft in haar advies van 16 december 2010 toegelicht dat het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand op 9 juni 1936 een uitbreidingsplan heeft vastgesteld, waarbij de uitbreidingswijk volgens de plankaart rondom de kerk is geprojecteerd en waarbij in de toelichting is vermeld: "bij de plaatsing der kerk op het beschikbare terrein heeft de gedachte voorgezeten om het kerkcomplex hoofdmoment der omgeving te maken." De StAB was zich ervan bewust dat dit oorspronkelijke plan slechts gedeeltelijk is gerealiseerd. De parochie heeft verder haar betoog dat de Sint Jozefkerk, anders dan de StAB heeft geadviseerd, geen onmiskenbare ijkwaarde heeft, niet onderbouwd. De rechtbank heeft terecht het advies van de StAB, dat een deskundigenadvies is, aan haar oordeel ten grondslag gelegd, nu niet is gebleken dat dit advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins zodanige gebreken kleven dat daarop niet mag worden afgegaan.

2.5. De parochie betoogt verder dat ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die wet op 31 december 2008 luidde, aan de staatssecretaris de bevoegdheid is toegekend onroerende monumenten als beschermd monument aan te wijzen en die bevoegdheid derhalve niet toekomt aan de rechtbank.

2.5.1. Dit betoog faalt evenzeer. De rechtbank is, indien zij het beroep gegrond verklaart, bevoegd met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

2.6. De parochie betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het geschil definitief heeft beslecht door, zelf in de zaak voorziend, de Sint Jozefkerk bij de aangevallen uitspraak aan te wijzen als beschermd monument. Zij voert aan dat, nu de rechtbank de besluiten van 17 juni 2009 heeft vernietigd wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering, niet viel uit te sluiten dat aan die besluiten alsnog een deugdelijke motivering ten grondslag kon worden gelegd. Verder voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar financiële belangen bij de sloop van de Sint Jozefkerk. Volgens de parochie heeft de staatssecretaris een discretionaire bevoegdheid om onroerende monumenten aan te wijzen als beschermd monument, zodat ook andere belangen dan het monumentenbelang bij een dergelijk besluit moeten worden betrokken.

2.6.1. Ook dit betoog faalt. Ter zitting is van de zijde van de staatssecretaris bevestigd, dat als de staatssecretaris de Sint Jozefkerk als bedreigd topmonument zou hebben aangemerkt, hij deze als beschermd monument zou hebben aangewezen. Daarbij is vermeld dat de staatssecretaris thans, mede gezien het tweede StAB-advies, het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak deelt. Volgens de StAB-adviezen, en de eerdere adviezen van de Raad voor Cultuur, is de Sint Jozefkerk een bedreigd topmonument. De rechtbank heeft dan ook terecht aangenomen dat de staatssecretaris in deze situatie, waarin, anders dan werd verwacht bij de vaststelling van de TB 2007, toch nog een aanvraag tot aanwijzing van een bedreigd topmonument voorlag, in afwijking van zijn in de TB 2007 neergelegde beleid de Sint Jozefkerk als beschermd monument diende aan te wijzen. Nu sprake is van een topmonument bestond voor de staatssecretaris immers, anders dan de parochie betoogt, niet meer de ruimte om de afwijzing van de aanvraag van STERK bij een nieuw besluit op bezwaar met een andere motivering in stand te laten. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden terecht zelf in de zaak voorzien, zoals zij heeft gedaan.

In dat verband hoefde de rechtbank in het financiële belang van de parochie geen aanleiding te vinden van afwijzing af te zien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (de uitspraak van 23 februari 2005 in zaak nr. 200406486/1), houdt de aanwijzing als beschermd monument immers niet in dat ingrijpende wijzigingen of zelfs sloop, zoals de parochie voorstaat, van - een deel van - de Sint Jozefkerk geen doorgang kunnen vinden. Eventuele sloop en herbestemming kunnen aan de orde komen bij een belangenafweging in het kader van een door de parochie aangevraagde vergunning als bedoeld in artikel 11 van de Monumentenwet 1988, waarbij mede het financiële belang van de parochie moet worden betrokken. Voorts voorziet de regeling in artikel 22 van de Monumentenwet 1988 in vergoeding van schade, die de parochie ten gevolge van de weigering van een vergunning of aan een vergunning verbonden voorwaarden zou lijden.

2.7. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2011

507.