Raad van State, 17-08-2011, BR5192, 201101515/1/H1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te Laren,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2010 in zaak nr. 09/4743 in het geding tussen:

[appellante]

en

het college van burgemeester en wethouders van Laren.

1. Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2009 heeft het college geweigerd [appellante] een lichte bouwvergunning te verlenen voor het in stand houden van een ondergrondse carport op het perceel [locatie] te Laren (hierna: het perceel).

Bij besluit van 16 juni 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 5 januari 2009 in stand gelaten, onder aanpassing van de motivering daarvan.

Bij uitspraak van 23 december 2010, verzonden op 27 december 2010, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 1 maart 2011.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.A. Bravenboer, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.R.M. van Lent, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. De aanvraag om bouwvergunning is gericht op legalisering van de reeds gerealiseerde ondergrondse carport op het perceel.

2.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, zoals dit luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder bouwen: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk.

Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder c, wordt verstaan onder gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.

Ingevolge artikel 40, eerste lid, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.

Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, is geen bouwvergunning vereist voor bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis.

Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb) wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, van de wet aangemerkt het bouwen van een op de grond staand bijgebouw van één bouwlaag of een op de grond staande overkapping van één bouwlaag bij een bestaande woning of een bestaand woongebouw, dat of die strekt ter vergroting van het woongenot.

2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het realiseren van de ondergrondse carport is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet. Volgens [appellante] was op de locatie van de carport reeds een openlucht autostalling, omgeven door keerwanden, aanwezig, en heeft zij behalve het vervangen van de keerwanden, daarop slechts een tuin op maaiveldniveau aangebracht. Een tuin kan niet worden aangemerkt als bebouwing en de ondergrondse carport kan niet worden aangemerkt als een gebouw in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, aldus [appellante].

2.3.1. Niet in geschil is dat [appellante] de gemetselde keerwanden die reeds aanwezig waren rond de parkeerplaats, heeft vervangen door betonnen keerwanden en daarop vervolgens een constructie heeft aangebracht waarop een zogenoemde daktuin boven de parkeergelegenheid is aangelegd. Door het uitvoeren van deze werkzaamheden is voldaan aan de omschrijving van bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, nu daarmee in elk geval het reeds bestaande bouwwerk is vernieuwd en veranderd. Aan de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet opgenomen omschrijving van het begrip gebouw is eveneens voldaan, nu de ondergronds gebouwde carport een voor mensen toegankelijke, overdekte, gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Dat op het dak van de carport een tuin is aangebracht, maakt dit niet anders.

De rechtbank is er dan ook terecht van uit gegaan dat sprake is van bouwen in de zin van artikel 40 van de Woningwet, alsmede dat de carport is aan te merken als een gebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet.

Het betoog faalt.

2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat indien toch sprake is van bouwen, het gaat om vergunningvrij bouwen in de zin van het Bblb. Volgens [appellante] voldoet het bouwwerk aan alle vereisten genoemd in artikel 2, aanhef en onder b, van het Bblb. Voor zover dit artikellid vereist dat het bouwwerk op de grond moet staan, is volgens [appellante] daarmee niet gezegd dat dit de grond op maaiveldniveau moet zijn.

2.4.1. Niet in geschil is dat de carport is afgegraven en het dak van de carport op maaiveldniveau is gelegen. Gelet hierop, heeft de rechtbank het college terecht gevolgd in het standpunt dat de gerealiseerde ondergrondse carport niet is aan te merken als bouwvergunningvrij in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van het Bblb, reeds omdat niet is voldaan aan de in de aanhef van onderdeel b vermelde voorwaarde dat het moet gaan om een op de grond staand bijgebouw. Er bestaan geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de wetgever de uitzondering op het verbod van artikel 40 van de Woningwet ook heeft willen doen gelden voor een gebouw als hier aan de orde. Steun voor deze opvatting kan worden gevonden in de artikelsgewijze toelichting van onder meer het Besluit omgevingsrecht (Staatsblad 2010, 143, pagina 134), waarin onder verwijzing naar het Bblb onder meer is vermeld dat kelders geen op de grond staand bijgebouw zijn en met bouwen op de grond ook is bedoeld dat de begane grond vloer van het bijbehorend bouwwerk op normale wijze aansluit op het aansluitende afgewerkte terrein.

Het betoog faalt.

2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwwerk in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Door realisering ervan gebruikt zij volgens haar de bestemming "Erf" op een wijze die volgens artikel 14, tweede lid, onder d, van de voorschriften van het bestemmingsplan "De Kolonie" is toegelaten, te weten voor parkeergelegenheid en tuinen. De oppervlakte van de ondergrondse carport dient niet te worden meegeteld bij de berekening van de bebouwde oppervlakte van de gronden met de bestemming "Erf", aldus [appellante].

2.5.1. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Kolonie" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de grond waarop de ondergrondse carport is gerealiseerd de bestemming "Erf".

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 10, van de planvoorschriften wordt in deze voorschriften verstaan onder bijgebouw: een niet voor bewoning bestemd gebouw dat bij een hoofdgebouw behoort.

Ingevolge artikel 14, tweede lid, zijn op de als "Erf" aangewezen gronden toelaatbaar:

a. uitbouwen van gebouwen;

b. bijgebouwen, zoals praktijkruimten, autoboxen en bergplaatsen;

c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;

d. parkeergelegenheid en tuinen.

Ingevolge het derde lid mogen de gebouwen uitsluitend worden gebouwd met inachtneming van de volgende bepalingen:

c. van de overige gronden mag per bouwperceel de volgende oppervlakte worden bebouwd: erven groter dan 100 m² mogen voor de eerste 100 m² voor 50% en voor het meerdere deel voor 10% worden bebouwd tot een maximaal bebouwde oppervlakte van 100 m².

2.5.2. De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in het standpunt dat de ondergrondse carport is aan te merken als bijgebouw in de zin van artikel 1, aanhef en onder 10, van de planvoorschriften. Anders dan [appellante] stelt, dient de oppervlakte daarvan in aanmerking te worden genomen bij de vaststelling van de bebouwde oppervlakte van de gronden met de bestemming "Erf" op het perceel. Nu de op grond van de planvoorschriften maximaal toegestane te bebouwen oppervlakte van 100 m² wordt overschreden, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.

Het betoog faalt.

2.6. [appellante] betoogt verder - kort weergegeven - dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid op grond van de "Beleidsnota artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: de nota) heeft kunnen weigeren ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen voor de ondergrondse carport. Zij stelt dat het verlenen van ontheffing in de rede ligt, nu het bouwwerk in overeenstemming is met de uitgangspunten van zowel de Ruimtelijke Structuurvisie 2008 - 2023 (hierna: de structuurvisie), als van het voorontwerp bestemmingsplan "Laren-Noord". Het beeld dat ontstaat als de carport moet worden afgebroken, voldoet veel minder aan de gemeentelijke ruimtelijke visie dan het in stand houden ervan, aldus [appellante]. Volgens haar heeft het college aan het besluit om ontheffing te weigeren, dan ook een onredelijke belangenafweging ten grondslag gelegd.

2.6.1. Anders dan [appellante] betoogt, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de nota in beginsel aan zijn besluit ten aanzien van de gevraagde ontheffing, ten grondslag mocht leggen.

2.6.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

2.6.3. In de nota is onder de beleidscriteria, onder 3, onder j, vermeld dat de vrijstelling in ieder geval wordt geweigerd indien de volgens het bestemmingsplan maximaal toelaatbare bebouwingsoppervlakte per bouwperceel met meer dan tien procent wordt overschreden. Vast staat dat het verlenen van een ontheffing voor de ondergrondse carport niet past binnen deze beleidsregel. Deze beleidsregel ontsloeg het college, gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, echter niet van de verplichting om te beoordelen of er sprake was van bijzondere omstandigheden die noopten tot afwijking daarvan.

Zoals door het college ter zitting is bevestigd, is het doel van de beleidsregel dat verstening wordt tegengegaan. Gelet op het doel van de beleidsregel alsmede de in de nota onder 1. opgenomen beleidsregel dat alle aanvragen van geval tot geval dienen te worden beoordeeld, en dus ook de onder 3. vermelde aanvragen, betekent het enkele feit dat met het bouwplan de maximaal toelaatbare bebouwingsoppervlakte met meer dan 10% wordt overschreden niet dat reeds daarom de ontheffing op grond van de beleidsregel onder alle omstandigheden moest worden geweigerd. Daarbij is van belang dat met het bouwplan, overeenkomstig de beleidsregel, de verstening zichtbaar wordt verminderd. Immers, het bouwplan levert door de aanleg van een dak op maaiveldniveau op de bestaande open autostalling met keerwanden, welk dak wordt ingericht als tuin, meer groen op dan het geval was zonder dit dak. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het bouwplan past binnen de uitgangspunten van de structuurvisie, die op 25 juni 2008 door de gemeenteraad is vastgesteld, en welke uitgangspunten zijn neergelegd in het ten tijde van de besluitvorming opgestelde voorontwerp bestemmingsplan "Laren-Noord". Volgens de structuurvisie geldt als uitgangspunt dat de groenkwaliteit in Laren dient te worden behouden en waar nodig moet worden versterkt. Dit houdt volgens de structuurvisie in dat extra parkeerplaatsen, dus naast de bestaande parkeerplaatsen, op particulier terrein niet in het zicht mogen worden aangelegd, derhalve niet in de voortuin maar achter de voorgevel, bij voorkeur ondergronds. Niet in geschil is dat de ondergronds gelegen parkeerplaats niet zichtbaar is vanaf de openbare weg.

Niet is gebleken dat het college bij de afweging van de betrokken belangen, de belangen van [appellante] bij behoud van de ondergrondse carport heeft betrokken, hetgeen te meer klemt omdat niet valt in te zien dat met de door [appellante] gewenste carport de verstening van het perceel toeneemt. Onder de hiervoor geschetste omstandigheden heeft het college derhalve niet deugdelijk gemotiveerd waarom in dit geval de gevraagde ontheffing voor de ondergrondse carport in afwijking van de nota niet kon worden verleend. Het ter zitting door het college gedane beroep op het voorkomen van precedentwerking leidt niet tot een ander oordeel, nu de nota juist ziet op het voorkomen van verstening, hetgeen met dit bouwplan wordt bewerkstelligd. Het besluit van 16 juni 2009 is derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Het betoog slaagt.

2.7. Het hoger beroep is gegrond. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.6.3 is overwogen behoeven de overige gronden geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep bij de rechtbank tegen het besluit 16 juni 2009 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit dient, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.6.3 is overwogen, wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] te nemen. Daarbij dient het mede in aanmerking te nemen dat, zoals ter zitting is gebleken, inmiddels het ontwerp van het bestemmingsplan "Laren-Noord" ter visie heeft gelegen waarin onverkort van de in de structuurvisie opgenomen uitgangspunten, zoals hiervoor vermeld, wordt uitgegaan.

2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 december 2010 in zaak nr. 09/4743;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Laren van 16 juni 2009, kenmerk 2009-013157/LA;

V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Laren tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: één duizend zevenhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Laren aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2011

374-641.