Raad van State, 06-08-2014, ECLI:NL:RVS:2014:2972, 201401491/1/A1

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 januari 2014 in zaken nrs. 13/3256 en 13/3802 in het geding tussen:

[appellante sub 3],

[wederpartij]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 30 augustus 2012 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een kassencomplex, drie warmteopslagtanks en een bedrijfsgebouw met laad- en loskuil op de percelen, kadastraal bekend Zundert, sectie B, nummers 4560, 4711 en 4713.

Bij drie afzonderlijke besluiten van 24 september 2012 heeft het college geweigerd aan [appellante sub 3] omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van de tuinbouwkas gelegen aan het perceel de [locatie] te Rijsbergen (hierna: het perceel).

Bij besluit van 2 mei 2013 heeft het college het door [appellante sub 3] tegen de besluiten van 24 september 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 21 mei 2013 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 30 augustus 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 10 januari 2014 heeft de rechtbank de door [wederpartij] en [appellante sub 3] tegen de besluiten van 2 mei 2013 en 21 mei 2013 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.

[appellante sub 3] heeft incidenteel hoger beroep als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ingesteld.

Het college, [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [wederpartij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college, [appellant sub 2], [appellante sub 3] en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaken nrs. 201401493/1/A1 en 201401498/1/A1, behandeld op 3 juni 2014, waar het college, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, en [appellante sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, gehoord.

Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Overwegingen

3.1. Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.

Ingevolge het tweede lid, geschiedt de bekendmaking:

Ingevolge het derde lid, kan het gemeenteblad elektronisch worden uitgegeven. Na de uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar. Indien elektronische uitgifte geheel of gedeeltelijk onmogelijk is, voorziet het gemeentebestuur in een vervangende uitgave. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het bepaalde in de eerste en tweede volzin nadere regels gesteld.

3.2. Vast staat dat de gemeente Zundert geen gemeenteblad uitgeeft als bedoeld in artikel 139, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet en algemeen verbindende voorschriften onder meer bekendmaakt op haar website. Voorts staat vast dat het besluit tot vaststelling van de beheersverordening is bekendgemaakt in de Staatscourant en op de gemeentelijke website alwaar is voorzien in een link naar de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl, waar de beheersverordening aan een ieder elektronisch beschikbaar is gesteld en deze verordening met toelichting raadpleegbaar is.

Nu de bekendmaking van een besluit van een gemeentebestuur, dat algemeen verbindende voorschriften inhoudt, kan plaatsvinden door plaatsing in een elektronisch uitgegeven gemeenteblad dat langs elektronische weg voor een ieder raadpleegbaar moet blijven, is de Afdeling van oordeel dat met de bekendmaking in de Staatscourant en op de gemeentelijke website en de beschikbaarstelling van de volledige beheersverordening op www.ruimtelijkeplannen.nl is voldaan aan hetgeen met artikel 139 van de Gemeentewet is beoogd.

4.1. Dit betoog faalt, reeds omdat is voldaan aan het in dat artikel gestelde vereiste dat de beheersverordening op een andere door het college te bepalen plaats, namelijk www.ruimtelijkeplannen.nl, ter inzage is gelegd.

[appellant sub 2] voert daartoe aan dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te oordelen dat de integrale tekst van de beheersverordening niet op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is.

Verder voeren het college en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de integrale tekst van de beheersverordening via www.ruimtelijkeplannen.nl op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is zoals bedoeld in artikel 139 van de Gemeentewet.

6.1. [appellante sub 3] heeft in beroep bij de rechtbank aangevoerd dat de bekendmaking van de beheersverordening op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl niet kan worden gezien als een toereikende vorm van bekendmaking. Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat de wijze waarop de beheersverordening beschikbaar is gesteld op ruimtelijkeplannen.nl dermate omslachtig en onduidelijk is, dat zij niet voldoet aan de eis van algemene toegankelijkheid als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet. Gelet hierop heeft de rechtbank uitspraak gedaan op de grondslag van het beroepschrift als bedoeld in artikel 8:69, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. [appellant sub 2] betoogt derhalve tevergeefs dat de rechtbank met dit oordeel buiten de omvang van het geschil is getreden.

6.2. Verder wordt ten aanzien van het betoog van het college en [appellant sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de integrale tekst van de beheersverordening op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is zoals bedoeld in artikel 139 van de Gemeentewet, het volgende overwogen.

De beheersverordening is beschikbaar gesteld op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl. De omstandigheid dat eerst na het inzoomen op het besluitvlak waarbinnen de beheersverordening geldt, de integrale tekst van de beheersverordening kan worden getoond, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat de beheersverordening niet op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is gesteld als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet. Dat ter identificatie van de beheersverordening de naam "NL.IMRO.0879.BVbgrijsbergen-VS01" wordt gebuikt, leidt niet tot een ander oordeel, reeds nu eveneens wordt vermeld dat het hier om een ruimtelijk plan gaat met de naam "Buitengebied Rijsbergen". Indien met de muis op deze naam wordt geklikt, wordt vermeld dat dit ruimtelijke plan de beheersverordening "Buitengebied Rijsbergen" is.

De conclusie is derhalve dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de integrale tekst van de beheersverordening niet op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet.

Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten) besloten aan de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro ertoe strekkende dat de uitbreiding van de bestemming "Agrarisch-Agrarisch Bedrijf" met de functieaanduiding ‘gt’ en de specifieke bouwaanduiding ‘kas’ in het bestemmingsplan "Buitengebied" niet in werking treedt.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van deze reactieve aanwijzing het bestemmingsplan "Buitengebied" niet in werking is getreden voor de gronden waarop de uitbreiding van de bestemming "Agrarisch-Agrarisch Bedrijf" met de functieaanduiding ‘gt’ en de specifieke bouwaanduiding ‘kas’ rust. Volgens het college was voor de op het perceel gelegen gronden derhalve nog steeds de beheersverordening van toepassing en diende de aanvraag om omgevingsvergunning daarom daaraan te worden getoetst. De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt.

8.1. Ingevolge artikel 3.39, tweede lid, van de Wro vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, de beheersverordening voor zover zij op dat gebied betrekking heeft.

Ingevolge artikel 1.153 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" moet onder verwevingsgebied worden verstaan: het ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied gericht op verweving van landbouw, wonen en natuur. Hervestiging of uitbreiding van intensieve veehouderijen is mogelijk, mits de ruimtelijke kwaliteit of functies van het gebied zich daar niet tegen verzetten.

Ingevolge 4.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw" bestemd voor een glastuinbouwbedrijf of glasboomteeltbedrijf;

Ingevolge artikel 4.2.1.1. mag op deze gronden uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming en wel:

(…)

Ingevolge artikel 4.2.1.2 is het ter plaatse van de volgende aanduidingen niet toegestaan te bouwen:

Ingevolge artikel 38.10 zijn ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied" (lees: "reconstructiewetzone - verwevingsgebied") specifieke regels van toepassing die zijn opgenomen binnen de overige planregels.

8.2. In artikel 38.10 is bepaald dat de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" geen andere betekenis heeft dan die specifiek is geregeld in de overige planregels.

Verder is in de artikelen 4.2.1.1. en 4.2.1.2 van de planregels bepaald dat op de voor "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden uitsluitend mag worden gebouwd ten dienste van de bestemming behalve ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij" binnen de "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" indien er sprake is van een uitbreiding van het aantal dierplaatsen.

Uit vorenstaande planregels kan worden afgeleid dat de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" uitsluitend betekenis heeft voor het perceel, voor zover op het perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" rust. Deze bestemming is evenwel niet in werking getreden vanwege de bij besluit van 9 oktober 2012 gegeven reactieve aanwijzing. Nu deze bestemming niet geldt voor het perceel is derhalve ook de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" in zoverre niet van toepassing.

Het betoog van [appellante sub 3] faalt.

Zij voeren daartoe aan de beheersverordening is vastgesteld zonder enige vorm van inspraak of zienswijzen.

Verder voert [wederpartij] aan dat de beheersverordening niet op de juiste wijze is gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl.

Voorts voert [wederpartij] aan dat uit artikel 2, leden 1 en 1a en artikel 6 van de beheersverordening volgt dat het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" eveneens geldt naast de regels uit de beheersverordening, hetgeen in strijd is met artikel 3.39, tweede lid van de Wro.

Verder voeren [appellante sub 3] en [wederpartij] aan dat de beheersverordening in strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro is vastgesteld, nu die betrekking heeft op een gebied waar ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien en in de beheersverordening de uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het voorheen geldende bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" bood, zijn beperkt en aldus de gebruiksmogelijkheden en bebouwingsmogelijkheden niet één op één zijn overgenomen.

10.1. Ingevolge artikel 8.2 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals deze luidden ten tijde van belang, stond tegen een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geen beroep bij de bestuursrechter open. Dit betekent echter niet dat de beheersverordening in deze procedure in het geheel niet aan de orde kan komen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 november 2013, 201212079/1/A1; www.raadvanstate.nl), kan aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in de beheersverordening, slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.

10.2. Ter zitting hebben [appellante sub 3] en [wederpartij] hun beroepsgrond dat het college niet heeft onderkend dat de beheersverordening is vastgesteld zonder enige vorm van inspraak of zienswijzen, ingetrokken.

10.3. Ten aanzien van het betoog van [wederpartij] dat de beheersverordening niet op de juiste wijze is gepubliceerd wordt het volgende overwogen.

Volgens [wederpartij] heeft de beheersverordening die bij besluit van 26 mei 2011 is vastgesteld, de IMRO-code NL.IMRO.BVbuigebrijsbergen-VS01 en heeft de beheersverordening die is gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl een andere IMRO-code, namelijk NL.IMRO.0879.BVbrijsbergen-VS01. Het college heeft onweersproken verklaard dat de code die is vermeld in het vaststellingsbesluit niet geschikt was om de beheersverordening te publiceren op de website www.ruimtelijkeplannen.nl. Om die reden is de IMRO-code van de beheersverordening zodanig gewijzigd dat zo’n publicatie wel mogelijk werd.

Nu van de zijde van het college is verzekerd dat er geen verschil bestaat tussen de beheersverordening zoals die bij besluit van 26 mei 2011 is vastgesteld en de beheersverordening die is gepubliceerd op www.ruimtelijkeplannen.nl, bestaat, gelet op de door het college gegeven toelichting, geen aanleiding aan het verschil in aanduiding gevolgen te verbinden.

Het betoog faalt derhalve.

10.4. Voorts wordt ten aanzien van het betoog van [wederpartij] dat uit artikel 2, leden 1 en 1a en artikel 6 van de beheersverordening volgt dat het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" geldt naast de regels uit de beheersverordening het volgende overwogen.

10.5. Ingevolge artikel 1 van de beheersverordening zijn daarop de relevante voorschriften (thans: regels) en de bijbehorende plankaart (thans verbeelding) van het bestemmingsplan 'Buitengebied Rijsbergen', zoals vastgesteld door de gemeenteraad van de voormalige gemeente Rijsbergen bij besluit van 5 december 1977 en goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant op 7 februari 1979, van overeenkomstige toepassing met inachtneming van het bepaalde in deze beheersverordening.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de beheersverordening (artikel 1 van het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen") wordt onder plan verstaan het bestemmingsplan 'Buitengebied Rijsbergen' van de gemeente Zundert.

Ingevolge artikel 2, lid 1a, wordt onder beheersverordening verstaan de geometrisch bepaalde verordeningsobjecten als vervat in het GML-bestand NL.IMRO.0879.BVbgrijsbergen-VS01 met de bijbehorende regels en bijlagen.

Ingevolge artikel 6 kunnen deze regels worden aangehaald onder de titel 'Beheersverordening buitengebied Rijsbergen'.

10.6. In artikel 2, lid 1a, van de beheersverordening is bepaald dat onder de beheersverordening wordt verstaan geometrisch bepaalde verordeningsobjecten met de bijbehorende regels en bijlagen. Deze bijlagen bestaan uit de tekst van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen", de afbeelding van de plankaart van dat bestemmingsplan en de tekst van de toelichting van dat bestemmingsplan.

Gelet hierop en op artikel 1 van de beheersverordening maken de tekst en de plankaart van het Bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" deel uit van de beheersverordening met inachtneming van het bepaalde in de beheersverordening. Uit deze artikelen kan niet worden afgeleid dat het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" geldt. Dit kan evenmin worden afgeleid uit het bepaalde in artikel 2, eerste lid, en artikel 6 van de beheersverordening. Dit betekent dat uitsluitend de beheersverordening geldt. Het betoog faalt.

10.7. Verder wordt ten aanzien van het betoog van [appellante sub 3] dat de beheersverordening betrekking heeft op een gebied waarbinnen in strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, het volgende overwogen.

Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) is het instrument van de beheersverordening bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. In hetgeen is aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat deze situatie zich hier niet voordoet. Uit de omstandigheid dat veel aanvragen om omgevingsvergunningen zijn ingediend die betrekking hebben op het gebied waarvoor de beheersverordening geldt, vloeit niet voort dat de beheersverordening ook in mogelijkheden voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen voorziet.

Het betoog faalt.

10.8. Wat betreft het betoog van [wederpartij] en [appellante sub 3] dat in de beheersverordening de uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het voorheen geldende bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" bood, ten onrechte zijn beperkt, overweegt de Afdeling als volgt.

Niet in geschil is dat in de beheersverordening de uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het voorheen geldende bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" bood zijn beperkt. Het beperken van onbenutte uitbreidings- en gebruiksmogelijkheden is evenwel niet uitgesloten bij de vaststelling van een beheersverordening zo min als dat het geval is bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Daarbij wijst de Afdeling er, gelet op de geschiedenis van totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2006-2007, 30 938, nr. 7, blz. 11-12) op dat de raad hiervoor kan kiezen als deze planologische mogelijkheden jarenlang niet zijn benut en deze niet langer in overeenstemming worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Deze situatie doet zich hier voor.

Voor zover dit tot vermindering van de waarde van een onroerende zaak zou kunnen leiden wijst de Afdeling er eveneens op dat de beheersverordening in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro is opgenomen als mogelijke oorzaak voor tegemoetkoming in schade.

10.9. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de beheersverordening onverbindend is. De conclusie is dat het college de aanvragen om omgevingsvergunning terecht heeft getoetst aan de beheersverordening.

11.1. Ingevolge artikel 3 van de beheersverordening (gelijkluidend aan artikel 5 van het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen") is nieuwvestiging van grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven niet toegestaan. [wederpartij] stelt dat de gevraagde omgevingsvergunning voorziet in de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf. Gelet hierop is de gevraagde omgevingsvergunning reeds hierom in strijd met artikel 3 van de beheersverordening.

Het betoog faalt.

12.1. Dit betoog betreft een niet nader gemotiveerde herhaling van de door [appellante sub 3] in bezwaar aangevoerde gronden. In de overwegingen van het besluit op bezwaar is het college op die gronden ingegaan. [appellante sub 3] heeft in beroep geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in het besluit op bezwaar onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van het besluit op bezwaar.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] ongegrond;

II. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Zundert en [appellant sub 2] en anderen gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, van 10 januari 2014 in zaken nrs. 13/3256 en 13/3802;

IV. verklaart de door [appellante sub 3] en [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond;

V. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Van Leeuwen

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2014

543.