Raad van State, 26-07-2017, ECLI:NL:RVS:2017:2008, 201507913/1/A3

201507913/1/A3.

Datum uitspraak: 26 juli 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 september 2015 in zaak nr. 14/8278 in het geding tussen:

[appellant]

en

de staatssecretaris van Financiën.

Procesverloop

Bij besluit van 24 januari 2014 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om verstrekking van hem betreffende persoonsgegevens die de Belastingdienst heeft verwerkt, gedeeltelijk afgewezen en een verzoek om deze gegevens te verwijderen afgewezen.

Bij besluit van 22 juli 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 3 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juli 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.B. Vissers, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. drs. I.A. Huppertz, A.J. van Loihuizen en E.J.W.C. van Wenum, zijn verschenen.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.    De relevante bepalingen zijn vermeld in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Inleiding

2.    [appellant] heeft op grond van artikel 35 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) verzocht om verstrekking van de gegevens betreffende het hem ter beschikking gestelde motorrijtuig met kenteken [..-…-.], die zijn gebaseerd op foto’s gemaakt met camera’s van het Korps landelijke politiediensten (thans: de Landelijke Eenheid van de Nationale Politie; hierna: de politie) die zijn voorzien van ‘Automatic Number Plate Recognition’. De camera’s zijn opgesteld op diverse plaatsen op doorgaande wegen. Met de camera’s worden foto’s gemaakt van de voertuigen die zich daar over de weg verplaatsen. Aan de foto’s worden vervolgens gegevens ontleend, te weten het kenteken van het voertuig en de plaats, de datum en het tijdstip van de foto. Zowel de politie als de Belastingdienst krijgt de beschikking over deze gegevens (hierna: ANPR-gegevens). De Belastingdienst filtert de aldus door haar verkregen gegevens, in die zin dat alleen de gegevens die fiscaal van belang worden geacht, gedurende een aantal jaren bewaard blijven. De overige gegevens worden door de Belastingdienst direct verwijderd.

    [appellant] heeft voorts verzocht de hem betreffende ANPR-gegevens te verwijderen, omdat volgens hem een wettelijke grondslag voor de verwerking daarvan door de Belastingdienst ontbreekt en deze daarom in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

Besluitvorming

3.    De staatssecretaris heeft de verzochte ANPR-gegevens aan [appellant] verstrekt voor zover deze de periode 2010 tot en met 2012 betreffen, omdat met betrekking tot die jaren reeds navorderings-/naheffingsaanslagen aan [appellant] zijn opgelegd. Aan de in bezwaar gehandhaafde weigering tot verstrekking van eventuele ANPR-gegevens met betrekking tot latere perioden heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de navorderings-/naheffingstermijn van vijf jaren nog niet is verstreken en de gegevens gedurende deze termijn niet worden verstrekt in verband met de daarmee te dienen controledoeleinden, zoals het bepalen van de juistheid van het aan de Belastingdienst opgegeven privégebruik van motorrijtuigen.

    Volgens de staatssecretaris is de verwerking door de Belastingdienst van de ANPR-gegevens niet in strijd met artikel 8 van het EVRM, omdat een wettelijke grondslag daarvoor is gelegen in de in de belastingwetgeving aan de Belastingdienst geattribueerde heffingstaak en de daaraan gekoppelde inherente controlebevoegdheid. De gegevens behoeven niet te worden verwijderd, aldus de staatssecretaris.

Aangevallen uitspraak

4.    De rechtbank heeft overwogen dat ter zitting is gebleken dat het geschil nog slechts ziet op de ANPR-gegevens van het motorrijtuig van na 2012. Gelet op artikel 1 van de Wbp kunnen deze gegevens, betreffende een kenteken dat in het Kentekenregister op naam van een niet-natuurlijke persoon staat geregistreerd, niet worden gekwalificeerd als persoonsgegevens in de zin van artikel 35 van de Wbp.

Nu de staatssecretaris dat niet heeft onderkend, komt het besluit van 22 juli 2014 voor vernietiging in aanmerking. Er bestaat echter aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om verstrekking van de gegevens terecht heeft afgewezen, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

5.    [appellant] betoogt dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, mede in geschil is het in bezwaar gehandhaafde besluit tot afwijzing van zijn verzoek om de ANPR-gegevens van 2010, 2011 en 2012 te verwijderen.

    Hij betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ANPR-gegevens als persoonsgegevens kunnen worden aangemerkt, nu deze inzicht geven in het gedrag van een identificeerbare natuurlijke persoon en de Belastingdienst de gegevens verwerkt om de rittenregistratie van die persoon te controleren.

5.1.    Bij de beoordeling of gegevens als persoonsgegevens in de zin van de Wbp moeten worden aangemerkt is van belang of de gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een natuurlijke persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Daarbij mogen alle middelen worden betrokken waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke of enig ander persoon zijn in te zetten om tot die identificatie te komen.

    Naar de staatssecretaris heeft uiteengezet, zijn de ANPR-gegevens eerst door middel van nader onderzoek door de Belastingdienst te herleiden tot de identiteit van een bepaalde persoon. Dat onderzoek wordt alleen gedaan wanneer dat fiscaal relevant is.

    Dit laat echter de mogelijkheid onverlet dat met de ANPR-gegevens van een op naam van een rechtspersoon geregistreerd motorrijtuig de natuurlijke persoon aan wie het motorrijtuig ter beschikking is gesteld wordt geïdentificeerd. Gelet hierop zijn deze gegevens persoonsgegevens in de zin van de Wpb.

    Het betoog slaagt.

5.2.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op het ook door partijen ter zitting onderstreepte belang van een beëindiging van het geschil, de door de rechtbank niet besproken beroepsgronden behandelen.

Beroepsgronden

6.    [appellant] betoogt, samengevat weergegeven, dat een wettelijke basis voor de verwerking van de ANPR-gegevens door de Belastingdienst ontbreekt en de gegevens daarom dienen te worden verwijderd.

6.1.    Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris desgevraagd bevestigd dat, zoals [appellant] heeft gesteld, gedurende de gehele periode hier van belang de hiervoor onder 1. vermelde foto’s rechtstreeks naar de Belastingdienst zijn geleid. De Belastingdienst heeft derhalve zelfstandig, zonder tussenkomst van de politie, de ANPR-gegevens verzameld.

    Voorts is tussen partijen niet in geschil dat door het systematisch verzamelen, vastleggen, bewerken, jarenlang bewaren en het gebruik van de ANPR-gegevens, waarbij het doel is dat de Belastingdienst aan de hand van een analyse van de gegevens per voertuig een beeld krijgt van de verplaatsingen daarvan gedurende een jaar, inmenging plaatsvindt in het privéleven van de betrokkenen van wie de gegevens worden bewaard, zoals [appellant].

6.2.    Zoals volgt uit overweging 2.3.4 van het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:288, waarbij de Afdeling zich aansluit, behoeft het verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren en gebruiken van de ANPR-gegevens een voldoende precieze wettelijke grondslag, aangezien daardoor het privéleven van de betrokkenen wordt geraakt. De Hoge Raad stelt daarbij voorop dat ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Grondwet eenieder, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Voorts bepaalt artikel 8 van het EVRM dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van het recht van eenieder op respect voor zijn privéleven, dan voor zover bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

    Uit de eis van artikel 8 van het EVRM dat een inmenging in de uitoefening van het recht op respect voor het privéleven moet zijn voorzien bij wet ("in accordance with the law"), vloeit voort dat die inmenging moet berusten op een naar behoren bekend gemaakt wettelijk voorschrift waaruit de burger met voldoende precisie kan opmaken welke op zijn privéleven betrekking hebbende gegevens met het oog op de vervulling van een bepaalde overheidstaak kunnen worden verzameld en vastgelegd, en onder welke voorwaarden die gegevens met dat doel kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt. De woorden "behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen" in artikel 10 van de Grondwet brengen bovendien mee dat beperkingen op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer slechts kunnen worden gerechtvaardigd door of krachtens een wet in formele zin.

    Met de Hoge Raad is de Afdeling van oordeel dat de door de staatssecretaris in het besluit van 22 juli 2014 genoemde algemene taakstelling van de Belastingdienst, waarmee kennelijk wordt gedoeld op artikel 2, lid 1, van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003, geen voldoende precieze wettelijke grondslag in vorenbedoelde zin oplevert.

Dat artikel bepaalt immers slechts in algemene zin dat de Belastingdienst is belast met de heffing en invordering van rijksbelastingen. Er is ook geen andere wettelijke bepaling, zoals de door de staatssecretaris in dit verband genoemde artikelen 11 en 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, die een voldoende precieze wettelijke grondslag verschaft voor de gevolgde handelwijze. Deze bepalingen regelen immers in algemene zin de aanslag- en naheffingsbevoegdheid van de inspecteur en bevatten geen precieze grondslag voor het verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren en gebruiken van de ANPR-gegevens.

    Het verzamelen en gebruiken van de ANPR-gegevens door de Belastingdienst berust derhalve niet op een toereikende wettelijke grondslag. De ANPR-gegevens over de periode 2010 tot en met 2012, die reeds aan [appellant] zijn verstrekt, dienen daarom te worden verwijderd.

    Het betoog slaagt.

6.3.    Gelet op het vorenstaande slaagt ook het betoog van [appellant] dat de staatssecretaris ten onrechte in verband met het gebruik voor fiscale controledoeleinden heeft geweigerd de ANPR-gegevens van de periode na 2012 te verstrekken. De staatssecretaris dient de ANPR-gegevens aan [appellant] te verstrekken alvorens deze te verwijderen.

Conclusie

7.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 22 juli 2014 in stand blijven.

De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het besluit van 24 januari 2014 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat de staatssecretaris de door [appellant] gevraagde ANPR-gegevens, voor zover die nog niet aan hem zijn verstrekt, aan hem verstrekt en de ANPR-gegevens verwijdert.

8.    In het hogerberoepschrift is verzocht om vergoeding van door [appellant] als gevolg van het bestreden besluit geleden schade. Evenwel heeft [appellant] desgevraagd aan de Afdeling meegedeeld dat geen schade als gevolg van dit besluit werd geleden en derhalve geen aanspraak op vergoeding wordt gemaakt.

9.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 september 2015 in zaak nr. 14/8278, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de staatssecretaris van Financiën van 22 juli 2014, kenmerk RH14/191, in stand blijven;

III.    herroept het besluit van 24 januari 2014, kenmerk RH14/029;

IV.    bepaalt dat de staatssecretaris van Financiën de door [appellant] gevraagde ANPR-gegevens, voor zover die nog niet aan hem zijn verstrekt, aan hem verstrekt en de ANPR-gegevens verwijdert;

V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VI.    veroordeelt de staatssecretaris van Financiën tot vergoeding van bij  [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.    gelast dat de staatssecretaris van Financiën aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.

w.g. Slump    w.g. De Wilde

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2017

598. BIJLAGE

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 8

1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven en familie- en gezinsleven.

2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Wet bescherming persoonsgegevens

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;

b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;

(…)

d. verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of tezamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt;

(…)

f. betrokkene: degene op wie een persoonsgegeven betrekking heeft.

Artikel 8

Persoonsgegevens mogen slechts worden verwerkt indien:

(…)

c. de gegevensverwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is;

(…)

e. de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt.

Artikel 35

1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.

2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.

Artikel 36

1. Degene aan wie overeenkomstig artikel 35 kennis is gegeven van hem betreffende persoonsgegevens, kan de verantwoordelijke verzoeken deze te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt.

Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.

2. De verantwoordelijke bericht de verzoeker binnen vier weken na ontvangst van het verzoek schriftelijk of dan wel in hoeverre hij daaraan voldoet. Een weigering is met redenen omkleed.

Artikel 43

De verantwoordelijke kan artikel 35 buiten toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van:

(…)

c. gewichtige economische en financiële belangen van de staat en andere openbare lichamen;

d. het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften die zijn gesteld ten behoeve van de belangen, bedoeld onder b en c;

(…).

Algemene wet inzake rijksbelastingen

Artikel 11

1. De aanslag wordt vastgesteld door de inspecteur.

2. De inspecteur kan bij het vaststellen van de aanslag van de aangifte afwijken, zomede de aanslag ambtshalve vaststellen.

3. De bevoegdheid tot het vaststellen van de aanslag vervalt door verloop van drie jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan.

Indien voor het doen van aangifte uitstel is verleend, wordt deze termijn met de duur van dit uitstel verlengd.

4. Voor de toepassing van het derde lid wordt belastingschuld, waarvan de grootte eerst kan worden vastgesteld na afloop van het tijdvak waarover de belasting wordt geheven, geacht te zijn ontstaan op het tijdstip waarop dat tijdvak eindigt.

Artikel 20

1. Indien belasting die op aangifte behoort te worden voldaan of afgedragen, geheel of gedeeltelijk niet is betaald, kan de inspecteur de te weinig geheven belasting naheffen. Met geheel of gedeeltelijk niet betaald zijn wordt gelijkgesteld het geval waarin, naar aanleiding van een gedaan verzoek, ten onrechte of tot een te hoog bedrag, vrijstelling of vermindering van inhouding van belasting dan wel teruggaaf van belasting is verleend.

2. De naheffing geschiedt bij wege van naheffingsaanslag, die wordt opgelegd aan degene, die de belasting had behoren te betalen, dan wel aan degene aan wie ten onrechte, of tot een te hoog bedrag, vrijstelling of vermindering van inhouding dan wel teruggaaf is verleend. In gevallen waarin ten gevolge van het niet naleven van bepalingen van de belastingwet door een ander dan de belastingplichtige, onderscheidenlijk de inhoudingsplichtige, te weinig belasting is geheven, wordt de naheffingsaanslag aan die ander opgelegd.

3. De bevoegdheid tot naheffing vervalt door verloop van vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de belastingschuld is ontstaan of de teruggaaf is verleend.

4. Indien de belastingschuld is ontstaan door de verkrijging van de economische eigendom van onroerende zaken of van rechten waaraan deze zijn onderworpen, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer, vervalt de bevoegdheid tot naheffing, in afwijking in zoverre van het derde lid, door verloop van twaalf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de belastingschuld is ontstaan.