NTFR 2001/1322 - Bolkesteins pensioendroom

sinds eind vorige eeuw is de indeling van pensioenen in drie pijlers internationaal gangbaar. In de eerste pijler wordt het overheidspensioen ingedeeld. De overheid heeft het initiatief tot dit pensioen genomen en het is van toepassing op de gehele (werkende) bevolking.

Tot de tweede pijler behoren de aanvullende werknemerspensioenen. De omvang van de tweede pijler is in alle landen verschillend en wordt onder meer beïnvloed door de hoogte van de uitkeringen uit de eerste pijler. De bemoeienis van de overheid met de werknemerspensioenen beperkt zich in de fiscale wetgeving in de meeste EU–landen tot het toepassen van het E–E–T systeem. Daarin worden niet de betaalde premies tot het inkomen gerekend, maar worden de uitkeringen te zijner tijd belast. Tijdens de opbouwperiode wordt geen belasting geheven. ¹

Tot de derde pijler behoren de aanvullende voorzieningen, zoals lijfrenten, kapitaalverzekeringen en geblokkeerd banksparen. Deze groep wordt ook wel aangeduid als privé–pensioen.

Enkele decennia geleden waren pensioenen slechts het terrein van pensioendeskundigen en fiscalisten. De overheid en de fiscale wetgever bemoeiden zich er slechts marginaal mee. De tijd dat pensioen slechts de belangstelling genoot van een handjevol deskundigen en de discussie door evenzoveel mensen werd gevoerd ligt achter ons. Pensioen gaat iedereen aan, het is van iedereen: van werkgevers, van werknemers en van regeringen.

De wijze waarop deze drie pijlers in de verschillende lidstaten zijn vormgegeven is natuurlijk niet gelijk. De culturele, economische, sociale en politieke situatie is in alle landen verschillend, zodat het pensioengebouw in de lidstaten grote verschillen vertoont. Dat de fiscale regelgeving anders is, zal niemand verbazen. De fiscale discussie richt zich op de discrepanties tussen de fiscale regelgeving van de verschillende lidstaten en de problematiek van claimverlies bij emigratie en bij internationale waardeoverdracht. 'Europa' worstelt met de vraag hoe de fiscale verschillen overbrugd of opgelost kunnen worden. Deze belangrijke en interessante fiscale problematiek wordt naar mijn idee overschaduwd door het probleem van de financiering. In de kern gaat het erom dat een aantal landen nog geen enkele reserve heeft aangelegd voor de reeds toegezegde pensioenen. Het idee daarbij is dat de actieven betalen voor de passieven; men spreekt wel van een omslagstelsel. Alle lidstaten hanteren dit financieringssysteem voor het overheidspensioen in de eerste pijler. Dit is overigens vrijwel de enige overeenkomst tussen de pensioenen in de eerste pijler van de lidstaten van de Europese Unie. In een groot aantal landen is bijvoorbeeld alleen de werkende bevolking gerechtigd tot een uitkering en wordt de hoogte bepaald door het arbeidsinkomen in de actieve periode of in de laatste tien jaar.

Het omslagstelsel is op zichzelf geen gek systeem, zolang er maar voldoende actieven zijn om de pensioenen van de passieven te kunnen betalen. En daar wringt de schoen! Omstreeks 2015 wordt de babyboom–generatie 65 jaar. Het aantal actieven is door het afgenomen aantal geboorten relatief laag. Bovendien worden de ouderen als gevolg van betere voeding en betere gezondheidszorg ouder dan een aantal jaren geleden. Een bijkomend 'probleem' is dat er een flinke druk wordt gelegd op de kosten van de gezondheidszorg. Ook 80–plussers willen nog regelmatig een balletje slaan op de tennisbaan, ook al moeten ze daarvoor een nieuwe heup of een nieuwe knie hebben.

Zo langzamerhand dringt het – mede ingegeven door de mededeling van eurocommissaris Diamantopoulou van eind vorig jaar, getiteld: De ontwikkeling van de sociale bescherming op de lange termijn: veilige en houdbare pensioenen² – ook tot politici door dat de verschillen in financiering van de pensioenen in Europa een tijdbom zijn onder het socialeverzekeringssysteem van de Europese Unie, mogelijk zelfs een tijdbom onder de Europese Unie zelf. Zonder de fiscale problemen te bagatelliseren, denk ik dat de oplossing daarvan niet meer is dan een kwestie van techniek en een beetje politieke wil. De financiering van de toegezegde pensioenen waarvoor nog geen reserves zijn aangelegd, zal een lastiger probleem blijken te zijn. Dat heeft niets met de fiscaliteit te maken, maar alles met de verdeling van lasten tussen generaties. Kan van de huidige actieve generatie verlangd worden dat ze de pensioenuitkeringen van de gepensioneerden opbrengt en tevens voor haar eigen pensioen gaat sparen?

Vanuit Brussel is reeds een aantal richtlijnen, mededelingen en studies gekomen die over pensioenen gaan. De meest recente is die van eurocommissaris Bolkestein van 19 april van dit jaar, getiteld: De opheffing van fiscale barrières voor grensoverschrijdende bedrijfspensioenregelingen.

In zijn mededeling beschrijft Bolkestein het Europese pensioenlandschap en geeft hij zijn visie op de bestaande fiscale pensioenbarrières in de EU en de manier om deze op te ruimen. Het meeste klinkt mij als muziek in oren. Om het belang van de pensioenproblematiek aan te geven wordt bij wijze van inleiding opgemerkt dat ongeveer 25% van de beroepsbevolking onder een bedrijfspensioenregeling valt. In Nederland ligt dit percentage op 91! Ook de omvang van de pensioenreserves verschilt sterk. De pensioenreserves uitgedrukt als percentage van het BBP is in het Verenigd Koningrijk 95, in Frankrijk 5 en in Spanje 2!

Dat het slechts een mededeling en geen concept–pensioenrichtlijn betreft, mag dan door velen als teleurstellend worden ervaren, de mededeling geeft wel duidelijk aan hoe de Europese Commissie over de belangrijkste fiscale problemen denkt. Ook wordt wel gesproken over power–play waar de eurocommissaris dreigt de lidstaten voor het HvJ EG te slepen als zij hun wetgeving niet aanpassen en toestaan dat pensioenuitvoerders in een lidstaat worden aangemerkt als toegelaten verzekeraar zonder in die lidstaat gevestigd te zijn. Of de Europese Commissie hiermee haar hand overspeelt, zal nog moeten blijken. Alleen al het feit dat er een mededeling is over een zo belangrijk dossier – een concept–richtlijn was blijkbaar politiek niet haalbaar – is zonder meer toe te juichen. Eens temeer blijkt dat het om een weerbarstige problematiek gaat. Volgens de mededeling is een volledig functionerende interne markt voor bedrijfspensioenen van essentieel belang om burgers in staat te stellen om hun in het EG–Verdrag verankerde recht op vrij verkeer uit te oefenen en zo de arbeidsmobiliteit te verhogen. De Nederlandse eurocommissaris geeft zijn visie op de volgende fiscale onderwerpen:

• de relatie tussen de vrijheden van het EG–verdrag en de fiscale belemmeringen, zoals men die bijvoorbeeld bij internationale waardeoverdracht ziet;

• waarborging van de belastingheffing van de lidstaten;

• pan–Europese pensioeninstellingen;

• hoe om te gaan met verschillende fiscale systemen die naast elkaar bestaan.

De commissie stelt zich op het standpunt dat de voorwaarden die een aantal lidstaten stelt aan de belastingaftrek van pensioenpremies een obstakel vormen voor de arbeidsmobiliteit en voor grensoverschrijdende pensioenregelingen. Het gaat daarbij om de zogenoemde vestigingseis die door een aantal lidstaten nog wordt gesteld. Dit houdt in dat de premie alleen maar als pensioenpremie of als lijfrentepremie in aftrek komt indien deze is betaald aan een in de desbetreffende lidstaat gevestigde levensverzekeraar.

Deze vestigingseis heeft verschillende kanten. Enerzijds worden verzekeraars gehinderd in hun recht om zonder enige belemmering binnen de EU diensten te verrichten. Anderzijds is het niet mogelijk voor werkgevers om bij grensoverschrijdende arbeidsverhoudingen de pensioentoezegging uit te laten voeren door een pan–Europese pensioeninstelling. Nederland loopt wat dit betreft sinds 1 januari 2001 keurig in de EU–pas met de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001. De aan een niet in Nederland gevestigde pensioenuitvoerder of lijfrenteverzekeraar betaalde premie wordt fiscaal op dezelfde wijze behandeld als wanneer deze betaald zou zijn aan een in Nederland gevestigd lichaam. Dat nog niet alle landen deze vestigingseis – ingegeven door de wens tot claimbehoud – hebben laten vallen is de commissie terecht een doorn in het oog. De commissie acht een dergelijke handelwijze van de lidstaten in strijd met het EG–Verdrag en beargumenteert haar standpunt met Safir, Bachmann, Wielockx, Eurowings en Avoir fiscal. Of de commissie het bij het rechte eind heeft, zal de rechter uiteindelijk moeten beslissen, maar het is wel een duidelijk signaal!

Over de waarborging van de belastingheffing (het behoud van de belastingclaim) is de commissie van mening dat automatische, gedetailleerde uitwisseling van gegevens de beste manier is om de belangen te waarborgen en een volledig functionerende interne pensioenmarkt te bevorderen. Dit lijkt mij voor alle soorten (socialeverzekerings)uitkeringen de eindsituatie, maar het zal nog wel even duren vooraleer het zover is. Niet alleen de 'politieke bereidheid' om dit onderwerp hoog op de prioriteitenlijst te zetten lijkt mij een hindernis, maar ook de stand van automatisering van de desbetreffende administraties in de verschillende lidstaten.

Een onderdeel van de mededeling waar ik minder enthousiast over ben, is het idee over de pan–Europese pensioeninstellingen. Ik realiseer me dat ik aan het idee ervan, de werking ervan en gedachte erachter met een paar woorden geen recht doe.

In de kern komt het erop neer dat een pensioenuitvoerder in één lidstaat wordt gevestigd. De pensioenuitvoerder heeft evenveel secties als er lidstaten zijn. Iedere sectie staat voor een lidstaat en de regeling die daar wordt uitgevoerd voldoet aan de (fiscale) eisen van die lidstaat. Dit maakt het mogelijk dat een werkgever een pensioenregeling onderbrengt bij een pensioenuitvoerder in een andere lidstaat. Het grote voordeel zit er echter in dat een multinational de premie aan dezelfde instelling kan blijven afdragen indien een werknemer in een andere lidstaat gaat werken. De premie gaat alleen naar een andere sectie. Overdracht van rechten naar een andere sectie zou dan niet nodig zijn. Voor tijdelijke detachering zou een afzonderlijke regeling moeten worden getroffen.

Zoals gezegd ben ik niet enthousiast over de pan–Europese pensioeninstelling. Ik zie daarbij een gebouw voor me – bijvoorbeeld gevestigd in Luxemburg? – met vijftien verdiepingen. Elke verdieping heeft zijn eigen fiscaal regime en elke verdieping voert een deel van de pensioenregeling van een multinational uit. Na pensionering keert elke verdieping een deel van het pensioen uit, houdt eventueel bronbelasting in en informeert de fiscale autoriteiten van de woonstaat van de gepensioneerde. Ik zie in een dergelijke opzet geen efficiency– en dus geen kostenvoordelen.

Een richtlijn waarin de kaders – met enige bandbreedte – staan aangegeven waaraan een pensioenregeling moet voldoen om EU–proof te zijn, heeft mijn voorkeur. Een pensioenregeling die aan de criteria voldoet, zou dan in elke lidstaat uitgevoerd kunnen worden.

Omdat er in de EU nu eenmaal verschillende fiscale systemen bestaan voor pensioen – niet alle landen kennen bijvoorbeeld de omkeerregel – kunnen daar ook fricties ontstaan. De verhuizing van iemand die in een land pensioen heeft opgebouwd onder het regime van de omkeerregel naar een land waar de aanspraak is belast en de uitkering (geheel of gedeeltelijk) belastingvrij is, levert claimverlies op. Een dergelijk systeem nodigt uit tot pensioenemigratie.

Ook de andere situatie, namelijk dat iemand van een land komt waar de aanspraak al belast is geweest en naar een land emigreert dat de omkeerregel hanteert, is onwenselijk. Nadere studie is nodig om deze technische problemen op te lossen. Met een beetje politieke wil zijn deze systemen met elkaar in evenwicht te brengen.

Als de droom van Bolkestein – een Europa zonder fiscale barrières – uitkomt, wil dat nog niet zeggen dat de Europese pensioenproblematiek is opgelost. Daarvoor is meer nodig.

Ten eerste zal de financiering van de overheidspensioenen en de werknemerspensioenen in een aantal lidstaten op een andere leest moeten worden geschoeid. Voor werknemerspensioenen lijkt mij een kapitaaldekkingsysteem de oplossing. Dat zou overigens wel betekenen dat de pensioenlasten gedurende een generatie aanzienlijk hoger zullen worden: men zal immers voor de huidige passieven moeten betalen en tegelijkertijd voor de eigen pensioenen gaan sparen. Wat dit zal betekenen voor de looneisen en dus voor de inflatie in de eurozone, weet ik niet. Wel valt te vrezen dat een hogere inflatie de waarde van de Nederlandse pensioenreserves zal uithollen. Op die wijze betalen de lidstaten met een kapitaaldekkingsysteem indirect mee aan de overgang van een omslagstelsel naar een kapitaaldekkingstelsel in andere lidstaten.

Ook zal de arbeidsparticipatie van ouderen niet alleen omhoog moeten om het werk gedaan te krijgen, maar ook om een breder draagvlak te krijgen voor de pensioenfinanciering

Ten slotte zal er een meer uitgebalanceerde verhouding moeten komen tussen de eerste, tweede en derde pijler.

De mededeling van Diamantopoulou De ontwikkeling van de sociale bescherming op de lange termijn zal in de Europese discussie wellicht meer richtinggevend zijn dan die van Bolkestein. Om tot een coherent en houdbaar systeem te komen zullen de in beide mededelingen gesignaleerde onderwerpen tegelijkertijd en in onderlinge samenhang moeten worden besproken en in beleid moeten worden omgezet. Beide mededelingen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden

Er zal krachtig beleid moeten worden gevoerd om de kosten van de vergrijzing in de hand te houden. De werkende bevolking zal moeten worden vergroot. Daarvoor zijn al verschillende oplossingen aangedragen. Een van de middelen daarvoor is prikkels geven om het geboortecijfer te laten stijgen. Een ander is dat de arbeidsparticipatie van oudere werknemers moet worden vergroot. De fiscaliteit kan daar een bijdrage aan leveren door VUT en prepensioen niet langer te stimuleren. Langer doorgaan met werken zal de trend worden. Ook het toelaten van economische emigranten kan het draagvlak en dus de premiebasis vergroten.