NTFR 2002/632 - Fris fiscaal beleid gevraagd!

Sedert het Verdrag van Rome in 1956 werd gesloten is er veel veranderd met betrekking tot Europa. Van het Europa van 'de zes' zijn we gegroeid naar een Unie waarin vijftien lidstaten zijn opgenomen. En van een totaal versplinterde groep van afzonderlijke landen met een eigen economie groeien we langzaam naar een zekere eenheid met in toenemende mate een gemeenschappelijke economie, een eenvormig geldstelsel en harmonisatie op veel deelgebieden. Met het voortschrijden van deze ontwikkelingen wordt de noodzaak van een grotere samenhang in de belastingheffing steeds urgenter. Wat is immers de betekenis van een Europese markt waarin vijftien lidstaten er elk een eigen fiscaal stelsel op nahouden, eigen regels voor winstbepaling kennen, grensoverschrijding interne winstneming veroorzaakt en multinationale verliescompensatie veelal sterk belemmerd wordt? Dit levert voor het bedrijfsleven een enorme inefficiency op, die globaal geschat wordt op een percentage tussen 2 en 4 van de totale opbrengst van vennootschapsbelasting die in de Europese Unie bijeengebracht wordt. Eurocommissaris Bolkestein heeft dit terecht als onaanvaardbaar beoordeeld en met zijn vorig jaar gelanceerde plan¹ de lijn uitgezet naar een radicale vermindering van de fiscale barrières binnen de Europese Unie voor het jaar 2010.

De fiscale barrières voor grensoverschrijdend ondernemen zullen geslecht worden, daarmee de positie van de ondernemingen versterkend. Dat heeft uiteraard, onvermijdelijk, tot gevolg dat de nationale souvereiniteit op het terrein van de belastingheffing zal afnemen, al is nog niet duidelijk in welke mate en in welk tempo een en ander zich zal voltrekken. De discussie daarover is thans in volle gang, onder meer tijdens het op 29 en 30 april jl. te Brussel gehouden congres. ²

Nu Nederland naar een Europees stelsel toegroeit, rijst de vraag hoe ons land zijn actuele fiscale beleid moet richten en wat de langetermijndoelstellingen zijn. Vervolgens komt aan de orde of er in het beleid aanpassingen nodig zijn. Naar het oordeel van de Europese Commissie blijft de tariefstelling van de vennootschapsbelasting voorbehouden aan de nationale wetgevers. De verwijdering van fiscale obstakels zal vooral gevonden worden in de introductie van een gemeenschappelijke grondslag voor de vennootschapsbelasting, waarvan de inhoud nog niet vaststaat en waarvan de keuzemogelijkheden hierna zijn vermeld.

1. Home state taxation: De grensoverschrijdende ondernemingsactiviteit wordt belast naar de grondslag in de staat waar de onderneming zijn oorsprong heeft. De belasting wordt geheven naar de totale winst gegenereerd in de landen waarin de onderneming zijn activiteiten bedrijft – en wel in elk land voor het deel van de aldaar behaalde winst – naar het tarief dat aldaar van toepassing is. De onderneming heeft in dat geval nog slechts te maken met één belastinggrondslag en belastingheffing door één fiscus. De desbetreffende overheden zullen de geheven belasting in onderling overleg moeten verdelen.

2. Common tax base: In dit geval wordt een nieuwe Europese heffingsgrondslag vastgesteld, die in alle landen zal gelden en die geheven wordt door de fiscus van het land waarin de hoofdzetel van de onderneming is gevestigd. In feite is het een variant van home state taxation, met dien verstande dat er ook voor gekozen kan worden de belastingheffing te laten plaatsvinden op basis van de grondslag in de diverse landen. Het uitgangspunt voor een dergelijke gemeenschappelijke grondslag zou kunnen zijn de in te voeren Europese accountancyregels, met een aantal aanpassingen.

3. Europese vennootschapsbelasting: In deze variant ontbreekt de keuze die de ondernemers onder de regimes van de home state taxation of de common base taxation kunnen maken. Er is sprake van een nieuw in te voeren Europese, eenvormige grondslag, waarbij de tarieven nog per land bepaald worden en de heffing plaatsvindt door een nog op te richten Europese belastingdienst.

4. Harmonisatie van belastingwetten in de EU–lidstaten: In deze variant blijven de belastingwetten in stand, maar wordt harmonisatie bereikt met behulp van richtlijnen. In feite gaat het om de voortzetting van de huidige situatie, waarin nog slechts sprake is van een beperkte harmonisatie. In deze variant blijven de nationale belastingdiensten de grondslag vaststellen aan de hand van de geharmoniseerde wetgeving en blijft per land het geldende tarief van toepassing.

Hoe uiteindelijk de keuze zal uitvallen, is moeilijk te zeggen. Tijdens het hiervoor vermelde Brusselse congres kwam naar voren dat de grote multinationals opteren voor common base taxation (variant 2). Daarbij neemt men op de koop toe dat een dergelijk systeem voorshands vermoedelijk slechts in een beperkt aantal landen zal worden ingevoerd, conform het Verdrag van Schengen.

De woordvoerders van kleinere ondernemingen opteerden vooralsnog voor home state taxation (variant 1). In dat laatste geval was die voorkeur vooral gebaseerd op de wens van uitwaaierende ondernemingen zo weinig mogelijk drempels te creëren. Het werken met de belastinggrondslag in het eigen land zou in dat opzicht het beste aan die doelstelling voldoen.

Hoe de nationale wetgevers er over zullen denken is nog volstrekt onbekend. Staatssecretaris Bos gaf onlangs tijdens een door VERA/NOB georganiseerd congres³ uiting aan zijn twijfels over de voorstellen en wees met name op de moeilijkheden om tot vaststelling van het aandeel van de verschillende landen in de belastingopbrengst te komen. Een doorslaggevend bezwaar is dat naar mijn oordeel niet. Het is altijd nog beter om de moeilijkheid van de belastingtoedeling in de handen van de desbetreffende staten te geven dan de problematiek van de inefficiënte heffingsgrondslagen bij de ondernemingen te laten. Het belang van een krachtige economische ontwikkeling moet immers voorrang hebben op het heffingsgemak voor de nationale belastingdiensten.

In het rapport Company Taxation in the Internal Market⁴ worden die als volgt samengevat:

• het bestaan van vijftien verschillende wetgevingen en belastingdiensten;

• de toerekeningsproblematiek van winst en verlies aan elk van die jurisdicties (transfer pricing);

• de onvolkomen internationale compensatie van verlies in de verschillende landen;

• de fiscale kosten die gemoeid zijn met multinationale reorganisatie van de onderneming.

De ideale belastinggrondslag moet deze problematiek opheffen en daardoor meer in overeenstemming geraken met de geconsolideerde resultaten. Voorts moet dit stelsel de stroperigheid van de uitvoering verminderen en de transparantie vergroten.

Ik stel voorop dat handhaving van de huidige situatie, waarin de belasting geheven wordt in vijftien landen met afwijkende grondslag, uitvoering alsmede de daaraan inherente fiscale inefficiency, op korte of langere termijn onhoudbaar is. Niet alleen vanwege de in Lissabon afgesproken regels, maar vooral vanwege de aandrang van multinationaal werkende ondernemingen en de ontwikkeling van de interne markt. Economisch bezien is de interne markt een feit en de fiscale wetgeving zal daarin mee moeten.

In die visie is de meest voor de hand liggende benadering dat men zijn nationale stelsel nu reeds zo veel mogelijk in overeenstemming brengt met datgene wat op termijn in groter verband zal worden ingevoerd. Kortom, haal de belemmeringen weg voor grensoverschrijdend ondernemen, ook indien de mogelijkheden daartoe vooralsnog beperkt zijn. Voor een complete oplossing van de transferproblematiek heeft men uiteraard ook de andere lidstaten nodig, maar grensoverschrijdende verliescompensatie is wel eenzijdig aan te bieden.

Ook in de sfeer van de deelnemingsvrijstelling zijn versoepelingen mogelijk, waardoor de nadelen van de internationale spreiding van ondernemingsactiviteiten opgeheven worden.

Ik heb niet de indruk dat de Nederlandse wetgever zich al serieus op een dergelijke aanpak voorbereidt. In tegendeel zelfs: de nog in te voeren regeling voor de fiscale eenheid sluit – in afwijking van de huidige situatie – een grensoverschrijdende fiscale eenheid voor de toekomst uit. Voorts wordt er naar gestreefd de problematiek van de kosten voor buitenlandse deelnemingen (art. 13, lid 1, Wet VPB 1969) te handhaven, ook als het Europese Hof tot de conclusie zou komen dat de huidige wettelijke bepaling discriminatoir is. In de praktijk is overigens voelbaar dat de fiscus zich in toenemende mate richt op het onder de werking van evenbedoelde bepaling brengen van hoofdkantoorkosten en dergelijke. Andere bepalingen die concerns belemmeren in financiële of andere reorganisaties zijn onder meer art. 10, 10a en 12 Wet VPB 1969; dit is geen uitputtende opsomming. Stroperigheid in de uitvoering van de vennootschapsbelasting is er ook alom. Een advance pricing agreement of andere internationale verdelingsafspraak komt in de praktijk nauwelijks tot stand of de onderhandelingen daarover vertonen nauwelijks voortgang.

De rol van de kennisgroepen is bekend: die werken probleembevorderend en dus vertragend. Het idee dat voor alle subjecten gelijke behandeling nagestreefd wordt, is naïef, omdat de feiten zo veel verschillen. In veel gevallen moet men constateren dat de kennisgroepen vooral het gelijkmaken van de (ongelijke) feiten nastreven. Inspecteurs met slappe knieën maken daar maar al te graag gebruik van. De aantrekkelijkheid van een slagvaardige en realistische belastingdienst verliest daardoor aan kracht.

Uiteraard heeft dit invloed op onze fiscale concurrentiepositie en dat niet alleen omdat de aantrekkelijkheid van de Antillenroute is verminderd, resp. de rulingpraktijk is ingeperkt. Het verhaal van de veranderende wetgeving en uitvoeringspraktijk gaat als een lopend vuurtje door de wereld van adviseurs en multinationale ondernemingen en roept negatieve gevolgen op. Maar bovendien worden de stelsels van andere landen aantrekkelijker en wordt de fiscus – naar het voorbeeld van Nederland (vroeger) – opgedragen zich soepeler op te stellen tegen de ondernemers.

Kijk bijvoorbeeld naar wat er gebeurt in Duitsland en Groot–Brittannië. Verrekeningsstelsels worden afgeschaft en het klassieke stelsel met een ruime deelnemingsvrijstelling wordt ingevoerd. Grensoverschrijdende verliescompensatie wordt in Duitsland mogelijk gemaakt. Nederland stelt zich in haar fiscale stelsel terughoudender op, terwijl veel grotere landen zich ineens veel ruimer opstellen. Dit moet voor Nederland nadelig uitwerken, omdat een grote markt aan de aldaar gevestigde ondernemingen schaalvoordeel geeft en de koppeling met een aantrekkelijk fiscaal klimaat een vliegwieleffect zal opleveren.

Ten slotte is er ook nog de tariefsproblematiek. Nederland verlaagt het tarief met een half procentpunt, maar dat is echt niet genoeg om ten opzichte van andere landen een inhaalslag te maken. Helaas, er moet dus nog veel gebeuren, in het belang van onze toekomstige positie. Een fris beleid en realistische aanpak zijn dringend gewenst.