NTFR 2002/874 - Sofi-nummer of algemeen persoonsnummer?

De ingrijpende wijziging van de inkomstenbelasting per 1 januari 2001 is gepaard gegaan met onder meer een aantal wijzigingen van het formele belastingrecht, die heel wat minder aandacht hebben gekregen dan het nieuwe inkomstenbelastingsysteem. Toch is er niet alleen in de inkomstenbelasting iets principieel gewijzigd. Ook in het formele recht is een principiële wijziging ingevoerd: het sofi–nummer heeft namelijk een nog ruimere werking gekregen dan bij de invoering daarvan ooit was gedacht, doordat nu ook de banken het sofi–nummer van hun klanten gaan registreren. En daarmee is weer een stap gezet in de omzetting van het sofi–nummer in een landelijk registratienummer.

In het begin van de jaren tachtig is de idee van een sociaal–fiscaal nummer voor elke inwoner van, of werknemer in, Nederland ontstaan, naar aanleiding van rapportages van een Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk Gebruik Sociale Voorzieningen (ISMO). De ISMO schatte het bedrag dat gemoeid was met misbruik op het terrein van belastingen, sociale zekerheid en subsidies op f 16 tot 21 miljard jaarlijks. Actie was dus geboden en een van de actiepunten was de invoering van een fiscaal nummer.

De eerste officiële bekendmaking van het voornemen tot invoering van een dergelijk nummer stond in het antwoord van minister–president Lubbers op kamervragen van het kamerlid Faber in februari 1983. De minister–president bevestigde dat de regering had besloten te komen tot invoering van een fiscaal nummer met ingang van 1 januari 1986, dat door werkgevers zou kunnen worden gebruikt voor het verschaffen van loongegevens aan de Belastingdienst. Uitbreiding tot een sociaal–fiscaal nummer, waardoor het nummer ook voor de sociale verzekeringen gebruikt zou kunnen worden, was, aldus de minister–president, 'echter ook thans niet aan de orde'.

In 1984 volgde het persbericht van het Ministerie van Financiën waarin het wetsvoorstel dienaangaande werd aangekondigd. Blijkens de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel (kamerstuk 18 789) was het nummer slechts bestemd 'voor intern gebruik door de Belastingdienst'. Maar al eind 1984 bleek dat een fiscaal nummer niet genoeg was. Naast het fiscale nummer zou er een 'landelijk administratienummer' worden ingevoerd 'voor het uitwisselen van gegeven tussen de gemeenten en de afnemers van bevolkingsinformatie in de (semi–)overheidssfeer'. Tevens werd overwogen dat fiscaal nummer uit te breiden tot de sociale verzekeringen en het daarmee tot een sociaal–fiscaal nummer te maken. In januari 1985 zond het kabinet een notitie aan de Tweede Kamer over het gebruik van administratienummers door de overheid, waarin werd aangegeven dat het niet de bedoeling was dat het sociaal–fiscaal nummer zich zou ontwikkelen tot een algemeen persoonsnummer. De Belastingdienst zou de nummers verstrekken en in het wetsvoorstel en daarop volgende aanschrijvingen van de staatssecretaris werden waarborgen ingebouwd om te voorkomen dat dat aan anderen dan de 'genummerden' zou gebeuren; zelfs verstrekking aan de inhoudingsplichtige zou slechts incidenteel zijn.

Dat de invoering van een dergelijk nummer (verder gebruik ik de ingeburgerde term sofi–nummer) allerlei mogelijkheden bood, was ook aan enkele Tweede–Kamerleden wel duidelijk. De PvdA vroeg al bij de behandeling van het wetsvoorstel 18 789 naar de mogelijkheid om administraties te koppelen. De toenmalige staatssecretaris antwoordde dat een koppeling van fiscale gegevens aan andere gegevensbestanden niet in de bedoeling lag, en dat dat in elk geval niet zou gebeuren buiten het parlement om. Voor onbevoegd gebruik van het nummer was de staatssecretaris niet bang, omdat zowel de Belastingdienst als werkgevers en uitkerende instanties gebonden waren aan hun geheimhoudingspicht ex art. 69 AWR. Ook toen de Eerste Kamer vroeg om een concreet verbod op koppeling van gegevensbestanden via het sofi–nummer, volstond de staatssecretaris met een verwijzing naar art. 69 AWR. Bij categorale ontheffing van die geheimhoudingsplicht – vastgelegd in de openbare Instructie Informatieverstrekking – zou de Kamer worden geïnformeerd. Het wetsvoorstel werd uiteindelijk in 1985 aangenomen en het sofi–nummer werd per 1 januari 1986 ingevoerd, zoals gepland.

Uit de Instructie Informatieverstrekking, inmiddels Voorschrift informatieverstrekking genaamd, blijkt dat de Belastingdienst sofi–nummers verstrekt aan (in alfabetische volgorde) het APB, de Arbeidsvoorziening, het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Dienst Wegverkeer, de gemeenten, de gemeentelijke sociale diensten, de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, het Lisv (thans UWV geheten, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen), het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (voor aanslagen ruil– en herverkavelingsrente), het Ministerie van OCW (studiebeurzen), die de informatie weer doorsluist naar de Informatiseringsbank, het Ministerie van Sociale Zaken, de Arbeidsinspectie, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (voor de heffing van Wet VO), het Ministerie van VROM (huursubsidie, eigenwoningsubsidie), de Sociale Verzekeringsbank (kinderbijslag) en de ziekenfondsen. Burgers zijn krachtens velerlei wetten verplicht hun sofi–nummers te vermelden – uiteraard krachtens de Wet LB 1964, maar vergelijkbare regels staan bijvoorbeeld ook in art. 1.3 Wet Studiefinanciering en art. 107 Wegenverkeerswet, welk artikel de vermelding van het sofi–nummer in het rijbewijs regelt.

Zoals hiervoor gemeld, verstrekt de Belastingdienst sofi–nummers aan de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA). Op grond van de GBA–regeling wordt het sofi–nummer standaard vermeld op de 'persoonslijst', de lijst van gegevens die per persoon in de basisadministratie van de gemeenten wordt aangelegd en als gevolg daarvan staat het sofi–nummer tegenwoordig ook in ieders paspoort vermeld. Het lijkt nog maar een kwestie van tijd voordat de verstrekking van sofi–nummers gaat gebeuren door de gemeenten. Het 'Gebruikersoverleg' GBA, waarin de vijf sectoren van afnemers van GBA–gegevens (Belastingen en Heffingen, Justitie/Politie, Sociale Zekerheid, Pensioenen en Bevolking) en de gemeenten zijn vertegenwoordigd, zag daar al in 1999 veel voordelen in, omdat de andere persoonsgegevens ook bij de gemeenten bekend zijn en het sofi–nummer toch al steeds meer een persoonsidentificerend nummer geworden is. Dan achtte men het logischer dat de verstrekking daarvan door de GBA als authentieke bron van persoonsgegevens voor de gehele (semi–)overheid plaatsvindt. In deze visie is het sofi–nummer dus al verworden tot datgene wat het – volgens het wetsvoorstel uit 1984 – nooit had mogen zijn: een landelijk registratienummer of een algemeen persoonsnummer. De discussie over het al dan niet verstrekken van het sofi–nummer door de gemeenten is overigens nog steeds gaande. Volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken gaat het daarbij vooral om logistieke problemen (de registratie van sofi–nummers bij de Belastingdienst geschiedt gecentraliseerd; het GBA werkt gedecentraliseerd per gemeente) en om de privacy–aspecten.

En dan is dus bij Wet van 1 mei 2000 (Invoeringswet Wet IB 2001) art. 53 AWR aangepast, waardoor administratieplichtigen kunnen worden verplicht massaal renseignementen aan de Belastingdienst door te geven met het sofi–nummer van degene waarop de informatie betrekking heeft. In het Uitv.besl. IB 2001 is opgesomd wie die administratieplichtigen zijn: kredietinstellingen (als bedoeld in de Wet toezicht kredietwezen), beleggingsinstellingen (als bedoeld in de Wet toezicht beleggingsinstellingen), effecteninstellingen (als bedoeld in de Wet toezicht effectenverkeer) en levensverzekeraars (als bedoeld in de Wet toezicht verzekeringsbedrijf). Art. 47b AWR verplicht de burger om zijn sofi–nummer aan deze instellingen te verstrekken en een kopie van zijn rijbewijs of paspoort. De sanctie voor het niet nakomen van die verplichting staat in art. 68, lid 1, onderdeel a, AWR: een geldboete van de derde categorie (maximaal € 4.500).

De Belastingdienst heeft in 2001 – voorzover dat mogelijk was – aan banken, verzekeringsmaatschappijen en dergelijke de sofi–nummers verstrekt van al hun per 1 juli 2001 bestaande klanten. Inmiddels zijn de banken een campagne gestart om de ontbrekende nummers te achterhalen. Uit informatie van de Rabobank blijkt dat die bank ervan uitgaat dat per 31 december 2002 alle klanten zijn voorzien van een sofi–nummer, zodat de renseignering over het valutajaar 2002 volledig gesofieerd kan plaatsvinden. In standaardbrieven voor de klanten waarvan het sofi–nummer ontbreekt, legt de Rabobank uit dat 'het doel van sofiëring is de kwaliteit van de gegevensaanlevering door financiële instellingen aan de Belastingdienst te verbeteren waardoor de kans op administratieve fouten bij de regeling van de aangiften inkomstenbelasting aanzienlijk kleiner wordt.' Over de wettelijke verplichting om het sofi–nummer te verstrekken en de sanctiemogelijkheid bij weigering wordt in de brief niet gerept.

Tijdens de kamerbehandeling van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot deze nieuwe regeling, is veel aandacht besteed aan de reikwijdte van de verplichtingen van de banken op grond van deze nieuwe bepaling. Aan het feit dat het sofi–nummer nu principieel aan instellingen buiten de semi–overheidssfeer, en tevens buiten de sfeer van de inhoudingsplichtigen (als verlengstuk van de Belastingdienst) voor de belastingheffing moet worden verstrekt, is nagenoeg geen aandacht besteed. Toch is dat het meest principiële verschil met het gebruik van het sofi–nummer tot nu toe. Er is geen discussie geweest over de vraag of de banken nu ook hun administratie mogen gaan ophangen aan de sofi–nummers. Als de banken dan toch voor elke klant het sofi–nummer moeten registreren, zou dat voor hen wel heel eenvoudig kunnen zijn. En in het verlengde daarvan kan ik mij voorstellen dat het Bureau Kredietregistratie (dat voor de banken administreert welke (potentiële) klanten al elders schulden hebben) ook graag het sofi–nummer zou gaan gebruiken. Dat maakt de coördinatie immers veel eenvoudiger dan nu, want perikelen als verhuizingen, huwelijk (en dus veranderen van naam) en dergelijke vallen in één keer weg. Er is ook geen discussie geweest over de vraag in hoeverre het sofi–nummer door deze wetsbepaling de facto als landelijk registratienummer of als algemeen persoonsnummer gaat fungeren, al is gaan fungeren of zal gaan fungeren. De bepaling is gewoon meegenomen in het wetsontwerp IB 2001 en uit de enorme hoeveelheid stukken die daarover zijn gewisseld, rijst het beeld op van een overvloed aan wetgeving waarin dit kleine onderdeeltje geruisloos is meegelopen.