NTFR 2003/1190 - Een pensioengat van € 3 miljard?

Vorig jaar telde de Sociale Verzekeringsbank per saldo 36.000 AOW–klanten meer dan het jaar daarvoor. Van deze 36.000 woonden er maar liefst 10.000 in het buitenland. Hiermee neemt het aantal AOW'ers in het buitenland naar verhouding toe. Deze cijfers voeden de stelling dat Nederland een pensioenexporterend land is. Wat betekent dit alles voor onze schatkist? Het aantal AOW'ers dat in het buitenland woont, is nu toegenomen tot 180.610.

In hoeveel van deze gevallen het buitenlandse werknemers betreft die na hun werkzame leven terugkeren naar hun geboorteland, blijkt niet uit deze cijfers. Ik denk overigens dat hun aanvullende pensioenen niet zo geweldig zijn, zodat Nederland niet zoveel belasting mis loopt. Daarom laat ik deze groep gemakshalve even buiten beschouwing.

Hoeveel belastinggeld zou de Nederlandse overheid – dus wij met z'n allen – mislopen omdat deze medelanders in Nederland geen inkomstenbelasting over hun aanvullend pensioen betalen? Dat doen ze immers in hun nieuwe vaderland. Willen wij dat (nog) wel? Ziet de Nederlandse schatkist meer pensioengeld naar het buitenland vloeien dan ze lief is? Zal het in de toekomst meer dan voorheen voorkomen dat iemand in een andere lidstaat van zijn pensioen geniet dan waar het is opgebouwd? Zal emigratie, werken in een andere lidstaat en internationale waardeoverdracht toenemen?

Laten we eens veronderstellen dat deze 10.000 nieuwe AOW'ers in het buitenland niet alleen van hun AOW leven. Het zullen niet allemaal gefortuneerde pensionada's zijn, maar dat ze een behoorlijk aanvullend pensioen en lijfrenten hebben opgebouwd lijkt mij voor de hand te liggen. Laten we vervolgens eens aannemen dat een verwaarloosbaar aantal van hen ambtenaar is. De heffing over de aan ambtenaren uitbetaalde pensioenen is doorgaans aan de bronstaat toegewezen. Ook laat ik buiten beschouwing dat een deel van de buitenlandse AOW'ers op grond van het belastingverdrag over hun AOW in Nederland belasting verschuldigd is.

Ik richt me dus op de situaties waarin de belastingheffing over de periodieke pensioenuitkeringen aan het woonland is toegewezen. Dat de emigrant tot afkoop van pensioen over gaat, lijkt mij gezien de conserverende aanslag niet aannemelijk. Dit kan anders worden als de Hoge Raad de conclusie van advocaat–generaal Wattel in een tweetal Belgische zaken volgt en de Nederlandse fiscus niet heffingsbevoegd acht. Maar dit raakt niet de kern van de problematiek die ik hier aan de orde wil stellen.

Stel dat onze emigranten jaarlijks gemiddeld € 50.000 aanvullend pensioen en lijfrenten uit Nederland ontvangen. In Nederland zou over een dergelijk aanvullend oudedagsinkomen jaarlijks zo'n € 18.000 inkomstenbelasting verschuldigd zijn. Met z'n 10.000 bij elkaar komt dat over 2002 uit op € 180 miljoen. Omdat men ervan uit mag gaan dat deze emigranten definitief weg blijven, zal de Nederlandse fiscus tot in lengte van jaren, mogelijk twintig jaar lang, deze belasting mislopen: contante waarde € 3 miljard. Zo bezien is het toch wel iets om over na te denken. Is dit door de wetgever ingecalculeerd?

Het CBS constateert dat het aantal emigranten toeneemt en verwacht dat het aantal in 2003 naar een recordhoogte van 100.000 stijgt (2001: 77.000 en 2002: 82.000). In deze cijfers zijn ook asielzoekers en buitenlanders die tijdelijk in Nederland hebben gewerkt begrepen.

In 2002 ging het in 36.000 gevallen om in Nederland geborenen waarvan ongeveer 15.000 naar onze zuider– en oosterburen emigreert. Van deze groep emigranten is gemiddeld genomen 13% 50 jaar of ouder.

Dat deze landen in trek zijn is mogelijk deels het gevolg van de lagere huizenprijzen in de grensstreek van onze buurlanden. Spanje (2.000), Groot–Brittannië (2.500) en Frankrijk (2.100) behoren tot de tweede groep afnemers van Nederlandse emigranten. Italië en Zwitserland zijn de derde klant: 450 (waarvan 57 er 50–plusser zijn) respectievelijk 770 (waarvan er 67 50–plusser zijn).

Deze cijfers liggen lager dan men zou vermoeden. Men dient daarbij echter te bedenken dat Nederlanders die, al dan niet na pensionering, een deel van het jaar in hun tweede huis in een van die landen verblijven, niet in deze cijfers zijn begrepen. Zij emigreren immers niet.

Een nog verdere nuancering is op zijn plaats. Van de emigranten naar Duitsland en België vallen 600 respectievelijk 1.000 personen in de leeftijdscategorie 50–64 jaar. Van de emigranten naar Spanje is eenvierde deel 50–plusser. De bulk van deze laatste groep valt in de leeftijdscategorie tussen 50 en 65 jaar.

Een nieuwe ontwikkeling is dat naast de als vanouds bekend staande pensioenlanden er nieuwe emigratielanden voor pensionada's bij komen: Zuid–Afrika, Thailand en Indonesië.

Natuurlijk is het niet helemaal juist om te zeggen dat Nederland als gevolg van deze emigraties belasting misloopt. We hebben immers zelf in de belastingverdragen afgesproken dat de woonstaat de belasting mag heffen over de uitgekeerde pensioentermijnen. Ik realiseer me dat mijn AOW–verhaal daarom te 'kort door de bocht' is, maar het gaat om het idee.

Het lijkt mij niet te gewaagd om te stellen dat pensioenemigratie en internationale waardeoverdracht ten tijde van het afspreken van deze toewijzingsregels in belastingverdragen minder aan de orde was dan vandaag de dag. Het belang om een andere verdeling van de belastingopbrengsten over de uitgekeerde pensioenen aan de orde te stellen in de verdragsonderhandelingen was derhalve niet zo groot. Daar is zo langzamerhand wijziging in gekomen. Het Nederlandse verdragsbeleid wat betreft pensioenen is de laatste jaren ontwikkeld in de richting van 'vluchten helpt niet meer, want er zal geheven worden'.

De bekendste voorbeelden van de nieuwe wind die er op dit gebied waait zijn de verdragen ter voorkoming van dubbele belasting met België en Portugal. De pensioenbepalingen daarin zijn niet alleen gericht op het voorkomen van dubbele heffing maar tevens op een fatsoenlijke belastingheffing.

Maar is het vanuit een economisch perspectief nog wel zo logisch en rechtvaardig dat iemand in het ene land zijn pensioen en lijfrente met fiscale steun opbouwt en na pensionering in zijn nieuwe woonstaat belasting betaalt over de uitgekeerde termijnen? Bovendien, zolang er nog lidstaten zijn die over pensioenuitkeringen een lager tarief heffen dan Nederland kan dat leiden tot fiscaal gemotiveerde emigratie.

Voor alle duidelijkheid, deze thematiek staat naast, maar is niet los te zien van het vraagstuk van 'double taxation' en 'double non–taxation' van pensioenuitkeringen. Deze twee thema's zullen naar mijn idee tegelijkertijd moeten worden aangepakt en opgelost. De Europese Commissie is al bezig met het vraagstuk van de dubbele belasting. De oplossingsrichtingen die daar worden besproken lopen niet parallel met het Nederlandse verdragsbeleid, omdat de EU voorstander is van een woonstaatheffing zowel over de periodieke uitkeringen uit de pensioenregeling als over de uitkeringen ineens.

Om tot een andere verdeling van de heffingsrechten te komen zijn er verschillende opties. Hoewel het natuurlijk in belangrijke mate een politieke kwestie is, is het de vraag welke verdeling rechtvaardiger is dan de huidige. Het vraagstuk wordt ingegeven door het feit dat het pensioen en de lijfrente in de ene lidstaat met fiscale steun zijn opgebouwd (en dus de lasten dragen), terwijl de andere lidstaat de lusten van de belastingheffing heeft. Bovendien heeft de werkstaat er indertijd voor gezorgd dat het bedrijfsleven waar het pensioen is opgebouwd over de benodigde infrastructuur kon beschikken. Waarom zou de bronstaat niet mogen heffen? Pensioen is immers uitgesteld loon. Waarom zou men fiscaal uitgesteld loon anders behandelen dan overige looninkomsten?

De woonstaat zal zich op het standpunt stellen dat zij niet alleen de lusten van deze burger heeft maar ook de lasten voor openbare voorzieningen en infrastructuur. Maar de andere staat zal stellen dat er in de woonstaat ook omzetbelasting wordt betaald op alle inkopen en dat plaatselijke belastingen worden geheven. Voor beide visies is iets te zeggen en dus is een oplossing niet eenvoudig te vinden.

Het geheel en uitsluitend toewijzen van de heffingsbevoegdheid aan de werkstaat is mogelijk niet de meest voor de hand liggende optie. Dan komen we al snel uit bij een verrekenbare bronheffing. De hoogte ervan is uiteraard arbitrair, maar een percentage van bijvoorbeeld 20% lijkt mij niet onredelijk.

De vraag daarbij is nu nog hoe om te gaan met internationale waardeoverdrachten. Indien bijvoorbeeld vanuit Nederland onder voorwaarden fiscaal geruisloos internationale waardeoverdracht plaatsvindt in het kader van het aanvaarden van een dienstbetrekking in een andere lidstaat, gaat er voor Nederland ook een belastingclaim verloren. Om dit synchroon te laten lopen met uitbetalingen van pensioentermijnen naar het buitenland is denkbaar dat de lidstaat die de pensioenreserve ontvangt, een bedrag aan de overdragende lidstaat betaalt dat de tegenwaarde vormt van de bronbelasting die bij periodieke uitkeringenuitkeringen ingehouden zouden mogen worden. Of de overdragende lidstaat dit bedrag ineens betaalt of pas naarmate de termijnen worden uitgekeerd, is een kwestie van techniek. De internationale waardeoverdracht beperkt zich nu tot die waarbij de werknemer in het buitenland een andere dienstbetrekking aanvaardt. Maar waarom zou ik bij emigratie op de pensioendatum, dus zonder een nieuwe substantiële dienstbetrekking mijn pensioenreserve niet fiscaal geruisloos mee kunnen nemen naar mijn nieuwe woonstaat? De heffing over de uitgekeerde pensioenen is immers toch toegewezen aan de woonstaat?