NTFR 2003/1381 - Bizarre regelgeving

De Zesde Richtlijn van 1977 is door meer dan twintig richtlijnen gewijzigd. Zeven voorstellen voor wijzigingsrichtlijnen wachten nog op goedkeuring van de Raad. De richtlijn is ook gewijzigd door Toetredingsverdragen waaronder recentelijk die van Cyprus. Op deze wijziging kom ik nog terug.

De tekst van de richtlijn is nooit geconsolideerd ondanks een plechtige resolutie uit 1975 van de Raad waarin de Raad de Commissie uitnodigt consolidatievoorstellen in te dienen wanneer verordeningen of richtlijnen enkele malen zijn gewijzigd met de belofte zo snel mogelijk zulke voorstellen te behandelen zonder essentiële oplossingen die een geconsolideerde tekst bevat ter discussie te stellen.

Het resultaat is een labyrint van regelgeving waarover het Economisch en Sociaal Comité in 1992 al opmerkte dat het bijna niet mogelijk is voor een niet–ingewijde om de draad te vinden die hem uit het labyrint leidt. In deze tientallen richtlijnen en voorstellen voor richtlijnen neemt Richtlijn 91/680/EEG 'tot aanvulling van het gemeenschappelijk stelsel van BTW en tot wijziging, met het oog op de afschaffing van de fiscale grenzen, van de Zesde richtlijn' een bijzondere plaats in door haar bizarre vorm van regelgeving. In de Zesde Richtlijn werd een aparte titel ingevoegd (XVIbis) met een overgangsregeling (art. 28bis t/m 28quaterdecies), die een aantal bepalingen van de oorspronkelijke Zesde Richtlijn zoals gewijzigd aanvult (bijvoorbeeld art. 28bis inzake de werkingssfeer) en een aantal bepalingen bevriest en tijdelijk geheel of gedeeltelijk vervangt (bijvoorbeeld art. 28septies dat tijdelijk een aantal paragrafen van art. 17 inzake de aftrek van voorbelasting vervangt).

De complexiteit van de regelgeving, waarin dus bepalingen blijven bestaan naast de bepalingen die deze geheel of gedeeltelijk tijdelijk vervangen (maar die niet onder de titel staan waar deze betrekking op hebben), wordt nog vergroot dat het verschijnsel dat alle (11) taalversies authentiek zijn, maar niet identiek. Voor dat men zich beroept op de richtlijn dient men na te gaan of de authentieke versie wel juist is.

Opmerkelijk is dat in veel arresten van het Hof van Justitie EG (HvJ EG) taalvergelijking ertoe leidt dat de versie waar men zich op beroept een foute formulering blijkt te zijn.

Zo werden in zaak 138/86 (Direct Cosmetics II¹) de Griekse, Nederlandse en Engelse versies verworpen omdat zij de begrippen ontwijken en ontgaan van belastingen verwarden. In zaak 122/87 (Commissie/Italië²) werd de vrijstelling van medische beroepen niet van toepassing verklaard op dierenartsen omdat alle taalversies behalve de Engelse en de Italiaanse deze vrijstelling beperken tot de 'verzorging van de mens'. In zaak 107/84 (Commissie/Duitsland³) spitste de taalvergelijking zich toe op de vraag of de vrijstelling van 'de door openbare postdiensten verrichte diensten', in het Duits 'die offentlichen Posteinrichtungen', ook diensten omvatten verricht aan of ten behoeve van de openbare postdiensten. De Franse tekst geeft daartoe ruimte, omdat naar 'les services postaux' wordt verwezen. (M.a.w. een materiële betekenis is mogelijk duidend op het geheel van postactiviteiten i.p.v. vrijstelling van de uitvoerende instanties.) Het HvJ EG komt tot de conclusie op basis van taalvergelijking onder meer met de Deense en Griekse tekst en op basis van de context, dat de vrijstelling niet is bedoeld voor postdiensten maar voor diensten verricht door, en dus niet aan, de openbare postdiensten.

Andere voorbeelden van onjuiste taalversies zijn de volgende. In de Spaanse tekst van art. 13B(c) ontbreekt het woord 'exclusivamente' wanneer wordt verwezen naar goederen die voor prestaties zijn gebruikt waarvoor geen aftrek is toegestaan.

In de zaak C–330/95 (Goldsmith (Jewellers) ⁴) blijkt dat de Engelse versie van artikel 11C slechts vier gevallen kent waarin de maatstaf van heffing moet worden verminderd, de overige teksten vijf.

In de eerder vermelde overgangsregeling vindt men in de Nederlandse versie van art. 28bis(6) Zesde Richtlijn de zinsnede een goed dat door de belastingplichtige in het kader van zijn bedrijf 'wordt ingevoerd'; men kan eindeloos filosoferen over de betekenis van deze bepaling. Taalvergelijking leert dat het moet zijn: 'werd ingevoerd'.

In art. 28septies – eveneens in de Nederlandse versie – worden de Achtste en Dertiende Richtlijn 'slechts' van toepassing verklaard op bepaalde leveringen; taalvergelijking leert dat hier moet staan 'niet' van toepassing. Art. 28terdecies verwijst naar de toekomstige definitieve regeling gebaseerd op belastingheffing in de lidstaat van 'herkomst'; de overige taalversies bezigen de term 'oorsprong'. De Franse tekst is even raadselachtig omdat verwezen wordt naar de lidstaat van oorsprong van de geleverde goederen en 'de daarmee gepaard gaande diensten' ('et de ses services rendus'), de overige taalversies verwijzen naar de 'oorsprong' van de geleverde goederen en de verrichte diensten.

Een ander voorbeeld is de authentieke Engelse versie van Richtlijn 91/680/EEG. Art. 28d(4), in de Nederlandse versie art. 28quinquies(4), verwijst naar een afwijking van art. 10, lid 2 en lid 3, voor leveringen van goederen, die worden verricht onder de voorwaarde van art. 28c(A), ons art. 28quater(A), inzake de vrijgestelde intracommunautaire levering. Art. 10, lid 3, ziet evenwel op de invoer van goederen. Een vergelijking met de overige authentieke talen leert, dat de vermelding van art. 10, lid 3, in de Engelse versie een vergissing moet zijn.

In juli 2003 heeft de Europese Commissie een voorlopige ontwerptekst voor een codificatie van de bestaande BTW–wetgeving 'herziening van de Zesde BTW richtlijn' gepubliceerd. Deze ontwerptekst wordt aangeboden ter consultatie aan allen die geïnteresseerd zijn in de Communautaire BTW–wetgeving. De reden voor deze publieke raadpleging is 'enerzijds om onzorgvuldigheden op te sporen en anderzijds om te controleren of de ontwerptekst voldoende duidelijk is'. In de aanbiedingsbrief wordt verwezen naar het Interinstitutioneel Akkoord van 22 december 1998 betreffende de gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving. In dit akkoord is als een van de algemene beginselen van wetgeving opgenomen dat de bepalingen van besluiten beknopt geformuleerd moeten worden. Te lange artikelen en zinnen, onnodig ingewikkelde bewoordingen en overmatig gebruik van afkortingen dienen te worden vermeden.

Een eerste lezing van de ontwerptekst 'herziening van de Zesde BTW richtlijn' leert dat de huidige 22 titels worden vervangen door vijftien en dat het Interinstitutioneel Akkoord serieus is genomen: de huidige 58 lange artikelen worden in de geconsolideerde tekst vervangen door 378 artikelen. De belangrijkste wijzigingen zijn cosmetisch van aard. Kennelijk om de duidelijkheid van de tekst te verbeteren zijn begrippen als 'drempel' vervangen door 'maximumwaarde', 'concurrentievervalsing' door 'mededingingsverstoring', 'belasting over de toegevoegde waarde' door 'BTW', enz. Inhoudelijk wordt aan de 'opgeknipte' artikelen niets gewijzigd. Nieuw is dat de overgangsregeling niet langer als tijdelijk in een apart hoofdstuk wordt gepresenteerd, de wijzigingen zoals ondermeer geïntroduceerd door Richtlijn 91/680/EEG zijn dus voorlopig definitief.

Bij een vergelijking van verschillende authentieke talen slaat de schrik evenwel om het hart. Evidente fouten zijn even vrolijk weer opgenomen, zoals de hiervoor vermelde Nederlandse voorbeelden. Het komt mij voor dat met name is gepoogd de Franse en Engelse teksten op elkaar af te stemmen, gemakshalve is bijvoorbeeld het begrip 'factoring', dat alleen in de Engelse en Zweedse versie voorkomt (ziehet onlangs gewezen arrest in zaak C–305/01(MKG–Kraftfahrzeuge–Factoring GmbH⁵)), uit de Engelse versie geschrapt (in de Zweedse versie is het overigens blijven staan). De vier gevallen waarin de maatstaf van heffing moet worden herzien zijn overigens niet aangevuld met een vijfde.

Fundamentele verschillen is men uit de weg gegaan. Zo definieert de Engelse (en Zweedse) tekst een belastingplichtige als 'iedere persoon', terwijl de andere teksten verwijzen naar 'quiconque', 'ieder', 'jeder', enz. met als gevolg dat in Engeland en Zweden een entiteit zonder rechtspersoonlijkheid bestaande uit verschillende personen niet als één belastingplichtige kan worden aangemerkt. In de gecodificeerde tekst is hier niets aan gedaan (men had 'any person' kunnen vervangen door 'any one'. Mijn voorlopige conclusie is dat de Commissie eerst haar huiswerk moet overdoen (evidente fouten verbeteren, fundamentele verschillen aanpassen, enz) alvorens een ieder die geïnteresseerd is in de Communautaire BTW–wetgeving te raadplegen.

Het ware overigens wenselijk dat de Commissie de geconsolideerde tekst doet vergezellen van de tekst van unanieme beslissingen van het BTW–Comité naar mijn mening kan dit in de vorm van een beschikking gericht aan alle lidstaten of zo nodig in de vorm van een (juridisch niet–bindende, maar moreel wel bindende) aanbeveling.

Indien men het consolideren van foutieve teksten al als 'bizar' kan aanmerken, het Toetredingsverdrag met de tien nieuwe lidstaten spant de kroon. Hierboven meldde ik dat de Zesde Richtlijn zal worden aangepast i.v.m. de toetreding van Cyprus; aan art. 3(4) zal worden toegevoegd dat de Britse soevereine bases Akrotori en Dhekelia niet als grondgebied van Cyprus zullen worden aangemerkt, maar dat handelingen met herkomst of bestemming van deze bases worden aangemerkt als handelingen met herkomst of bestemming Cyprus. Voorts wordt aan de (diplomatieke) vrijstellingen bij invoer in art. 14(1)(g) een vrijstelling toegevoegd voor de invoer van goederen bestemd voor de Britse strijdkrachten gestationeerd op Cyprus of het hen begeleidende burgerpersoneel. Een wijziging van de Zesde Richtlijn door middel van een Toetredingsverdrag is niet nieuw, zo werden in het Toetredingsverdrag met Spanje en Portugal aan de Zesde Richtlijn de art. 12(6) en 15(15) toegevoegd inzake de tarieven met betrekking tot de Azoren en Madeira. Als het fundamentele wijzigingen betreft, heb ik mijn twijfels of zo'n Verdrag het geëigende instrument is. De volgende fundamentele wijziging is te vinden in de Bijlage bij Protocol 3:

Art. 17(3)(b) Zesde Richtlijn wordt als volgt gewijzigd:

'(3. De Lid–Staten verlenen eveneens aan iedere belastingplichtige recht op aftrek of op teruggaaf van de in lid 2 bedoelde belasting over de toegevoegde waarde , voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor :)

b. Handelingen die zijn vrijgesteld onder Artikel 14(1)(g) en (i), onder Artikel 15, en 16(1)(B) en (C) en paragraaf 2.'

De huidige tekst van dit Artikel luidt:

'Handelingen die zijn vrijgesteld onder Artikelen 14(1)(i), 15, 16(1)(B), (C), (D), of (E) of (2) of 28quater(A) and (C).'

In de eerste plaats is dus aan art. 17(3)(b), art. 14(1)(g) toegevoegd. Op zich is het al merkwaardig dat de toevoeging aan een bestaand artikel, in casu de vrijstelling voor de invoer van goederen voor Britse troepen in art. 14(1)(g), leidt tot een nieuwe aftrekregeling voor alle invoertransacties vermeld in dit artikel. (Overigens ontgaat mij de diepere betekenis van deze toevoeging aan de aftrek– c.q. teruggaveregeling.) Maar het schrappen van het aftrekrecht, via een Protocol bij het Toetredingsverdrag, inzake prestaties met betrekking tot goederen die zich, kort samengevat, onder een schorsingsregeling bevinden (art. 16(1)(D) en (E)), ter zake van het intracommunautaire vervoer vanaf en naar de Azoren en Madeira (art. 28quater(C)) en als klap op de vuurpijl voor intracommunautaire leveringen (vrijstelling van art. 28quater (A)) moet zijn gebeurd op een moment van collectieve verstandsverbijstering.

Als dat niet bizar is. Het is tijd voor reparatie, niet voor consolidatie!