NTFR 2003/198 - Hoger beroep tegen mondelinge uitspraken: niet doen!

Door politieke druk vanuit de Tweede Kamer lijkt indiening van het wetsvoorstel 'Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties' aanstaande. Ingevolge het (concept)wetsvoorstel kan hoger beroep worden ingesteld tegen mondelinge uitspraken van de belastingrechter in eerste aanleg. Naar mijn opvatting is dit voorstel onvoldoende doordacht en moet het niet worden overgenomen door de (mede)wetgever. In deze opinie zal ik mijn mening met redenen omkleden.

Voor de pleitbezorgers van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken – het gaat volgens AG Ilsink (BNB 2000/266) om heel fiscaal Nederland – was het even schrikken. Ondanks de politieke consensus die in 2001 over de invoering van deze tweede feitelijke instantie was ontstaan, leek in het najaar van 2002 het plan tot het overbrengen van de eerste aanleg in belastingzaken naar de rechtbanken voorlopig weer in de ijskast te zijn gezet. Volgens de (demissionaire) minister van Justitie ontbrak het aan de voor de invoering van de tweede feitelijke instantie benodigde financiële middelen. De voorstanders van belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties zagen de bui al hangen: uitstel zou, als zo vaak, wel eens afstel kunnen betekenen.

Het lijkt er echter op dat de donkere wolken voor de pleitbezorgers inmiddels weer zijn verdwenen. De aan de Tweede Kamer gerichte brief van de minister van Justitie van 5 november 2002 (NTFR 2003/92 en V–N 2002/57.6) betekende in dit verband een eerste stap in de – voor de voorstanders – goede richting. In die brief gaf de minister van Justitie namelijk te kennen dat tussen hem en zijn ambtgenoot van Financiën overeenstemming bestaat over zowel de wenselijkheid om tot invoering van de tweede feitelijke instantie in belastingzaken over te gaan als over de financiering daarvan. Ter dekking van het benodigde bedrag zal volgens de minister gebruik worden gemaakt van de opbrengst van de eigen bijdrage die zal worden ingevoerd in de Wet Inburgering Nieuwkomers. Deze brief lijkt op het eerste gezicht goed nieuws te brengen voor fiscaal Nederland. De voorgenomen wijze van financieren van de invoeringsoperatie is echter nogal mistig. Nog daargelaten de vraag of bekostiging van de rechtspraak niet uit de algemene middelen dient te geschieden, is niet duidelijk wanneer de gelden uit de inburgering beschikbaar zullen komen. In dit verband is het voor de pleitbezorgers overigens te hopen dat het ingezette asielbeleid niet al te veel 'succes' oplevert: een daling van het aantal nieuwkomers levert dan immers minder geld op voor de belastingrechtspraak. Voorts lijkt de bestemming die de bewindslieden willen geven aan de inburgeringsgelden op gespannen voet te staan met de wens van een meerderheid van de Tweede Kamer, die namelijk heeft aangegeven de gelden van inburgering te willen behouden voor inburgering.

De tweede stap in de goede richting (bezien vanuit de voorstanders van fiscale rechtspraak in twee feitelijke instanties) is gezet door de Tweede Kamer. Deze Kamer heeft op 3 december 2002 de motie–Van Oven c.s. aangenomen. In deze motie wordt de regering verzocht het wetsvoorstel tot uitwerking van de belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties met spoed bij de Tweede Kamer in te dienen. Aangenomen mag worden dat de minister van Justitie deze motie spoedig zal uitvoeren, nu hij in het debat met de Tweede Kamer heeft aangegeven een idee te hebben waar de voor de invoering benodigde gelden kunnen worden gevonden, indien onverhoopt de inburgeringsgelden niet of niet volledig beschikbaar zouden komen.

Voorts heeft de minister – en dat is de derde stap in de goede richting – in een brief van 8 januari 2003 de Tweede Kamer bericht dat hij het desbetreffende wetsvoorstel ter advisering zal aanbieden aan de Raad van State (NTFR 2003/171). Of door dit wetsvoorstel in belastingzaken rechtspraak in drie instanties – rechtbank, gerechtshof en Hoge Raad – zal worden gerealiseerd, is overigens nog maar de vraag. Inmiddels klinken er namelijk serieuze geluiden om (ook in belastingzaken) de toegang tot de Hoge Raad zeer drastisch te beperken c.q. af te schaffen (Scheltema in het Financieele Dagblad van 10 januari 2003).

In verband met het wetgevingstraject en de praktische voorbereiding van de invoering zal de minister van Justitie – indien de financiële dekking is gewaarborgd – ernaar streven de tweede feitelijke instantie per 1 januari 2005 in te voeren. Mocht overigens vóór die tijd het fiscale boetegebouw (alsnog) instorten, dan zal de minister (de wetgever) – als noodoplossing – de Hoge Raad als tweede feitelijke instantie gaan beschouwen. Met dit waarschuwingsschot lijkt de Minster kennelijk (politieke) druk te willen uitoefenen op de cassatierechter. Indien immers de Hoge Raad op korte termijn zal gaan beslissen dat de fiscale (vergrijp)boeteprocedure niet door de internationaalrechtelijke beugel kan, zal hij – door als feitenrechter te moeten gaan optreden – in de stroom zaken ten onder gaan (Van Oven heeft dit de minister terecht voorgehouden). Hoge Raad weet waaraan u begint, lijkt de boodschap van de minister te zijn.

Ten opzichte van de eerdere plannen betekent de invoering per 1 januari 2005 een vertraging van één jaar. Dit lijkt mij echter eerder een voordeel dan een nadeel. Voor de rechterlijke organisatie is hierdoor de druk enigszins van de ketel (niet alleen de bemensing van de belastingkamers bij de rechtbanken zal de nodige aandacht vragen, maar ook de administratieve en organisatorische aspecten). Voorts kan meer tijd worden genomen met betrekking tot de vraag op welke wijze de (toekomstige) belastingrechtspraak inhoudelijk dient te worden ingericht. Ook voor wetgeving geldt het motto 'haastige spoed is zelden goed'. De reeks veegwetten met betrekking tot de Wet IB 2001 heeft dit genoegzaam aangetoond.

Op 20 maart 2002 heeft de werkgroep Belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties een helder rapport – genaamd 'In tweede instantie' – gepubliceerd, waarin adviezen aan de bewindslieden van Justitie en Financiën zijn neergelegd met betrekking tot de inrichting van de belastingrechtspraak. De werkgroep heeft haar bevindingen 'vertaald' in een conceptwetsvoorstel (Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties). Aangenomen mag worden dat de betrokken bewindslieden dit voorstel bij de Tweede Kamer zullen indienen. In de literatuur (Langereis in WFR 2002/6497) is het conceptwetsvoorstel inmiddels kritisch besproken. Een onderdeel van het voorstel dat – voorzover mij bekend – nog niet tegen het licht is gehouden, is het voorstel van de werkgroep om hoger beroep tegen mondelinge uitspraken van de rechtbanken open te stellen. Zoals gezegd, dient dit voorstel naar mijn opvatting niet te worden overgenomen.

In het algemene bestuursrecht is – ik put uit de memorie van toelichting op het conceptwetsvoorstel – een debat gaande over de functie van het hoger beroep. Kort gezegd worden drie functies van het hoger beroep onderscheiden: (1) de herkansingsfunctie; (2) de controlefunctie en (3) de rechtseenheidfunctie. Ik merk hier reeds op dat laatstgenoemde functie voor het fiscale hoger beroep geen rol van betekenis speelt, aangezien het bewaken van de rechtseenheid in belastingzaken bij uitstek een taak van de cassatierechter is. Bij de controlefunctie is het object van het hoger beroep de uitspraak van de eerste rechter. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gaat (in beginsel) hiervan uit. Bij de herkansingsfunctie ligt meer de nadruk op de mogelijkheid voor partijen om in eerste aanleg gemaakte fouten te herstellen. Dit betekent dat het bestreden besluit opnieuw wordt beoordeeld. Dit is (in beginsel) de koers van de Centrale Raad van Beroep. De zogenoemde Commissie–Boukema heeft met betrekking tot de inrichting van het hoger beroep in het algemene bestuursrecht enige aanbevelingen aan de rechter en de wetgever gedaan. Deze commissie pleit voor een gedifferentieerde benadering. Uitgangspunt daarvan is, dat in alle gevallen de uitspraak van de eerste rechter het object van het hoger beroep behoort te zijn. Dit brengt mee, dat onderdelen van het bestreden besluit die in eerste aanleg niet in geschil waren, dit ook in hoger beroep niet kunnen zijn. Maar met betrekking tot die onderdelen van het bestreden besluit die ook in eerste aanleg al in geschil waren, kunnen in hoger beroep wel nieuwe beroepsgronden, argumenten of bewijs worden aangevoerd, tenzij de aard van het besluit zich daartegen verzet. Volgens de werkgroep Belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties vormt deze benadering ook voor het belastingrecht een goed uitgangspunt. In beginsel zal, aldus de werkgroep, het hoger beroep in belastingzaken partijen een ruime herkansing bieden. Deze herkansing gaat echter niet zo ver, dat de rechtsstrijd in hoger beroep kan worden uitgebreid tot onderdelen of aspecten van het bestreden besluit die in eerste aanleg in het geheel niet zijn bestreden. De inzet van het hoger beroep is of de uitspraak van de eerste rechter juist is.