NTFR 2003/70 - Voorlopige voorziening

sinds 1999 bestaat de mogelijkheid van een fiscaal kort geding, of voorlopige voorziening, zoals het officieel heet (art. 8:81 e.v. Awb). Deze rechtsgang lijkt niet goed van de grond te komen. Enerzijds zal dat komen doordat in fiscale zaken vaak geen spoedeisend belang is. Het gaat om geldvorderingen en daarvoor kan uitstel van betaling worden verleend of, als ten onrechte blijkt te zijn betaald, kan terugbetaling plaatsvinden. Anderzijds zijn er momenten waarop een snelle rechterlijke beslissing zeer gewenst is, maar een voorlopige voorziening niet kan, omdat niet is voldaan aan de connexiteitseis. In deze opinie bespreek ik enkele knelpunten.

Deze eis houdt in dat slechts een voorlopige voorziening mogelijk is, als een bezwaar of beroep aanhangig is (art. 8:81, lid 1, Awb). Zolang nog geen voor bezwaar vatbaar besluit is genomen, is de weg naar de voorlopige voorziening afgesloten. De connexiteitseis brengt mee dat het besluit waarop het verzoek om voorlopige voorziening betrekking heeft, openstaat voor bezwaar en dat daadwerkelijk een bezwaarschrift is ingediend. In samenhang met het gesloten stelsel van rechtsmiddelen, leidt dat ertoe dat een voorlopige voorziening slechts mogelijk is ten aanzien van een beperkt aantal besluiten van de inspecteur. Dat is overzichtelijk en ik ben dan ook voorstander van het handhaven van zowel het gesloten systeem als de connexiteitseis. Wel zijn er enkele knelpunten, die binnen dit systeem opgelost kunnen worden.

Art. 23 AWR geeft aan dat bezwaar kan worden ingediend tegen belastingaanslagen en tegen beschikkingen die uitdrukkelijk voor bezwaar vatbaar zijn. De voorzieningenrechter van Hof Leeuwarden (uitspraak van 21 juni 2002, NTFR 2002/1056) oordeelde dat tegen de in een brief neergelegde weigering van de inspecteur een voorlopige aanslag op te leggen, geen bezwaar en beroep openstaat. Waarop dit oordeel is gestoeld, weet ik niet, maar het lijkt mij onjuist. Tegen de voorlopige aanslag is bezwaar mogelijk (art. 23, lid 1, jo. art. 2, lid 3, ond. e, AWR). Tegen de schriftelijke weigering een voorlopige aanslag op te leggen is dan ook bezwaar mogelijk (art. 6:2 Awb). Overigens lijkt ook de Belastingdienst moeite te hebben met het bezwaar tegen een voorlopige aanslag. Toen ik een bezwaarschrift had ingediend tegen een mij opgelegde voorlopige aanslag, was de reactie geen uitspraak, maar een 'mededeling' (zonder rechtsmiddelverwijzing). Omdat aan mijn bezwaren tegemoet was gekomen, heb ik het er maar bij laten zitten.

Bij verplichtingen jegens de fiscus (inlichtingenplicht en dergelijke) is het probleem dat de sanctie op onterechte weigering te voldoen aan een verzoek van de inspecteur, zeer zwaar is: omkering van de bewijslast. De gegrondheid van het verzoek van de inspecteur kan pas tegelijk met een procedure over de aanslag aan de rechter worden voorgelegd en dan is het te laat om – als de rechter het verzoek van de inspecteur gegrond acht – aan het verzoek te voldoen. Dat brengt mee dat belastingplichtigen liever eieren voor hun geld kiezen en voldoen aan het verzoek van de inspecteur, hoewel zij twijfelen aan de gegrondheid van het verzoek van de inspecteur. In de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel 'Herziening procesrecht bij aansprakelijkstelling' (Kamerstukken 28.183; NTFR 2002/153, met commentaar van Schouten) is meegedeeld dat een wetsvoorstel in voorbereiding is, waarbij een rechtsgang zal worden geopend. Die rechtsgang zou kunnen inhouden dat de omkering van de bewijslast slechts van toepassing is, als de inspecteur de inlichtingen (of inzage etc) bij voor bezwaar vatbare beschikking heeft gevorderd. Dan is bezwaar daartegen mogelijk en kan, nadat het bezwaar is ingediend, een voorlopige voorziening worden gevraagd. Bezwaar en beroep tegen de beschikking hebben geen schorsende werking, maar de voorzieningenrechter kan de beschikking zo nodig schorsen. Om een verzwaring van de werklast voor de rechter te beperken, zou kunnen worden bepaald dat beroep inzake deze beschikking alleen kan worden ingesteld tegelijk met beroep inzake de desbetreffende aanslag.

Een knelpunt lijkt nog wel te zijn dat slechts een voorlopige voorziening kan worden getroffen indien een bezwaar of beroep aanhangig is. Dat is niet het geval nog geen aanslag is opgelegd of voor bezwaar vatbare beschikking is genomen. Het gaat hier om gevallen waarin de belastingplichtige een aanslag of beschikking heeft gevraagd, maar de inspecteur vooralsnog niet beslist. Na afloop van de geldende termijn kan wel een bezwaarschrift worden ingediend (art. 6:2, ond. b, Awb) en een voorlopige voorziening worden gevraagd. Toch kan er een probleem ontstaan doordat de inspecteur zoveel tijd heeft om op het verzoek te beslissen. Waar in het algemene bestuursrecht een termijn geldt van zes maanden na de aanvraag (art. 3:28 Awb), heeft de inspecteur een jaar de tijd (art. 5a AWR) voor een beschikking op aanvraag en drie jaar voor een (definitieve) aanslag (art. 11, lid 3, AWR). Als ik het goed zie, is voor het opleggen van een voorlopige aanslag zelfs helemaal geen termijn gesteld, al brengt een redelijke wetstoepassing mee dat geen voorlopige aanslag mag worden opgelegd nadat een definitieve aanslag is vastgesteld of als de termijn daarvoor is verstreken. De termijnen zijn zo lang dat mij voorkomt dat een belanghebbende er een redelijk belang bij kan hebben aan de rechter voor te leggen of die termijn ook in zijn geval zo lang moet zijn. Een mogelijke vormgeving daarvan zou kunnen zijn dat de termijn wordt verkort tot bijvoorbeeld een maand na het indienen van een verzoek een voorlopige aanslag op te leggen, zes maanden na het indienen van een verzoek om een beschikking en twaalf maanden na het indienen van de aangifte voor een definitieve aanslag. Deze termijnen zouden niet fataal moeten zijn, in die zin dat de inspecteur ook na afloop daarvan nog een aanslag kan opleggen of een beschikking kan nemen. De termijn zou wel moeten meebrengen dat na afloop ervan bezwaar kan worden ingediend tegen het uitblijven van de aanslag c.q. beschikking. Tegelijkertijd kan dan ook een voorlopige voorziening worden gevraagd, die zou kunnen inhouden dat de inspecteur binnen een door de voorzieningenrechter te bepalen termijn op het verzoek beslist.

De voorzieningenrechter kan, als er ook een 'gewoon' beroep aanhangig is, 'kortsluiting' toepassen en direct uitspraak doen in de hoofdzaak (art. 8:86 Awb). In fiscale zaken is daarvoor toestemming van partijen vereist (art. 27h AWR) en die pleegt – naar verluidt – de Belastingdienst niet te geven, zodat kortsluiting formeel niet mogelijk is. Waarom in belastingzaken – anders dan in het algemene bestuursrecht – toestemming van partijen nodig is, is bij de invoering van de regeling slechts toegelicht met een verwijzing naar een opmerking van de VNG, die ook nog eens op een misverstand berustte. Feitelijk kan overigens wel hetzelfde resultaat als met 'kortsluiting' worden bereikt, als de voorzieningenrechter zijn pet (of meer toepasselijk: zijn toga) verwisselt voor die van enkelvoudige belastingkamer en in die hoedanigheid de hoofdzaak beslist, zo nodig met toepassing van de versnelde behandeling (art. 8:52 Awb). Niettemin is het natuurlijk veel fraaier als 'kortsluiting' wettelijk mogelijk is. Ik zie ook niet in waarom toestemming van partijen nodig of nuttig zou zijn. Met gegronde bezwaren van (een der) partijen zal de voorzieningenrechter heus wel rekening willen houden.