NTFR 2003/820 - Termijnbewaking

met een belastingprocedure is de nodige tijd gemoeid. Dat is nu al zo, en geldt des te meer na de invoering straks van een tweede feitelijke instantie. Weliswaar is het mogelijk om het beroep of cassatieberoep versneld te behandelen (art. 8:52 Awb) maar hiervan wordt bij mijn weten zelden gebruik gemaakt. Dit zal waarschijnlijk ook het geval zijn voor de – nog steeds niet ingevoerde – mogelijkheid van prorogatie (het overslaan van de bezwaarfase) en straks, in een stelsel met twee feitelijke instanties, voor die van sprongcassatie (het overslaan van de tweede feitelijke instantie). Normaliter vergt een belastingprocedure – van de indiening van het bezwaarschrift tot, als cassatieberoep is ingesteld, de uitspraak van de Hoge Raad – jaren. Hoe kan zoal paal en perk worden gesteld aan de behandelingsduur?

In tegenstelling tot de procedure voor het hof en die voor de Hoge Raad, is de bezwaarfase aan een wettelijke termijn gebonden. De inspecteur heeft een jaar de tijd om uitspraak op het bezwaarschrift te doen, een termijn die met maximaal een jaar kan worden verlengd (art. 25, lid 1 en lid 2, Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR)). De eenjaarstermijn wordt als regel niet 'opgebruikt'. Als men mag afgaan op de notitie 'Termijnen voor bestuur en rechter' van de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, wordt 'in het belastingrecht in de praktijk veelal gewerkt met een termijn van drie maanden'¹. Een afdoeningstermijn van drie maanden komt al meer in de buurt van het beleid van de staatssecretaris van Financiën. Deze schrijft de inspecteur voor om in beginsel binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak te doen, dat wil zeggen conform art. 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ². Dat neemt niet weg dat de inspecteur de wettelijke beslistermijn ten volle mag gebruiken, kennelijk ook als hij de belastingplichtige heeft meegedeeld dat hij binnen zes weken uitspraak zal doen. ³ Waarom in gevallen als deze afwijking van de wettelijke beslistermijn niet mogelijk is, zie ik niet. ⁴ En recentelijk toonde de voorzieningenrechter zich, met een verwijzing naar art. 25 AWR, niet bereid de inspecteur op te dragen binnen veertien dagen (na de uitspraak van de voorzieningenrechter, naar ik aanneem) uitspraak op bezwaar te doen. ⁵ Maar waarom zou de voorzieningenrechter geen kortere beslistermijn kunnen stellen, als hij, zoals in dit geval, van oordeel is dat de verzoeker een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening? ⁶

In geval van overschrijding van de wettelijke beslistermijn kan de belastingplichtige beroep instellen tegen het niet tijdig doen van uitspraak (art. 6:12 Awb). De rechter kan het beroep vervolgens, al dan niet met toepassing van art. 27a AWR, 'gewoon' behandelen. Zijn uitspraak hoeft niet beperkt te blijven tot het oordeel dat de inspecteur niet tijdig uitspraak op bezwaar heeft gedaan. Hierin komt overigens vermoedelijk verandering. Volgens het in 2002 ingediende voorontwerp van Wet beroep bij niet tijdig beslissen kan de belanghebbende, na het bestuursorgaan in gebreke te hebben gesteld, direct beroep bij de rechter instellen. Deze behandelt het beroep met toepassing van art. 8:54 Awb, dat wil zeggen zonder mondelinge behandeling, en doet binnen acht weken uitspraak, waarbij hij bepaalt dat het bestuursorgaan binnen twee weken alsnog een beslissing neemt. Blijft een beslissing uit, dan kan de belanghebbende, zonder dat griffierecht verschuldigd is, de voorzieningenrechter verzoeken het bestuursorgaan een dwangsom op te leggen.

Overschrijding van de wettelijke beslistermijn heeft niet tot gevolg dat de uitspraak op bezwaar vervalt. Men zou kunnen denken aan de mogelijkheid van schadevergoeding. ⁷ De rechter zou ook kunnen overgaan tot toekenning van een proceskostenvergoeding. Als (tevens) een boete in geschil is, kan een te lange behandelingsduur tot matiging van de boete leiden (hierop kom ik later terug).

De regering hecht – terecht – groot belang aan een zo kort mogelijke doorlooptijd van zaken, maar wil de totale doorlooptijd van een beroepszaak vooralsnog niet aan een wettelijk maximum binden. ⁸ Voor de procedure voor het hof en die voor de Hoge Raad bestaan wel regels die partijen aan termijnen binden, waar het de indiening van bepaalde stukken en de betaling van het griffierecht betreft. Het valt daarbij op dat die termijnen voor de belastingplichtige, in tegenstelling tot voor de inspecteur, in bepaalde gevallen fataal zijn, dat wil zeggen dat termijnoverschrijding tot niet–ontvankelijkverklaring van het beroep leidt. De belastingrechter zelf echter is, afgezien van de tweewekentermijn voor het doen van een mondelinge uitspraak – uiterlijk binnen twee weken na de zitting – (art. 27c, lid 1, AWR) en van de zeswekentermijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak – binnen zes weken na de zitting – (art. 8:66, lid 1, Awb), niet aan termijnen gebonden. De zeswekentermijn, die met zes weken kan worden verlengd (art. 8:66, lid 2, Awb), geldt overigens niet voor de Hoge Raad (art. 8:66 Awb is in art. 29 AWR niet van overeenkomstige toepassing verklaard). Overschrijding van de tweewekentermijn is fataal (en leidt tot nietigheid van de uitspraak, gevolgd door een nieuwe behandeling van de zaak) ⁹. Op overschrijding van de (dubbele) zeswekentermijn van art. 8:66 Awb staat geen wettelijke sanctie. ¹⁰ Naar mijn indruk lukt het de hoven in de praktijk meestal wel om in elk geval binnen tweemaal zes weken uitspraak te doen. Lukt dat niet, dan zou een sanctie kunnen zijn dat het rechterlijk college het betaalde griffierecht aan de burger teruggeeft. ¹¹ Als (tevens) een boete in geschil is, kan vertraging door toedoen van de rechter tot vermindering van de boete leiden (hierop kom ik zo dadelijk terug).

De regering gaat ervan uit dat de gerechten zelf maatregelen nemen. In dit verband noem ik een bepaling die het civiele procesrecht sinds 1 januari 2002 kent: 'De rechter waakt tegen onredelijke vertraging van de procedure en treft, zo nodig, op verzoek van een partij of ambtshalve maatregelen (art. 20, lid 1, Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Dit geldt naar mijn mening evenzeer voor het bestuursprocesrecht. Zo wijst de regering op het bestaan van de Procesregeling bestuursrecht, een door de (sectoren bestuursrecht van de) arrondissementsrechtbanken vastgestelde modelregeling, die (mede) bedoeld is om de beroepsprocedure te versnellen. ¹² De aanbeveling van de regering aan de andere bestuursrechters zich aan te sluiten bij de Procesregeling bestuursrecht, is inmiddels opgevolgd¹³, ook door de belastingkamers van de gerechtshoven. ¹⁴ De Procesregeling bestuursrecht bevat een bepaling die inhoudt dat de rechtbank zich al in een vroegtijdig stadium over de materiële aspecten van een zaak buigt. ¹⁵ Een dergelijke bepaling kent de Procesregeling belastingkamers gerechtshoven, die op 1 januari 2002 in werking is getreden, (nog) niet. Wel bevat deze, voor die gevallen waarin de wet dat niet doet, regels over termijnen waarbinnen stukken moeten worden ingediend en de regel dat die termijnen in beginsel niet worden verlengd. Het zal nog wel even duren voordat er iets te zeggen valt over het effect van de procesregelingen op de duur van de procedure.

Volgens de regering is het uit een oogpunt van termijnbewaking ook een goede zaak als de rechterlijke colleges naar buiten komen met gegevens over de doorlooptijden van zaken. Het is een manier om de kans te verkleinen dat moeilijke en/of bewerkelijke zaken (te) lang blijven liggen. De Hoge Raad publiceert dergelijke gegevens al. ¹⁶ De belastingsectoren van de gerechtshoven doen dat bij mijn weten (nog) niet, ¹⁷ al zal er wel enige vorm van interne termijnbewaking bestaan.

In die gevallen waarin (tevens) een bestuurlijke boete in het geding is, kent art. 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) de belastingplichtige het recht toe op behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn. Meer nog, om tegen (vermeende) overschrijding van die termijn te kunnen opkomen, moet op grond van art. 13 EVRM aan partijen een effectief rechtsmiddel op nationaal niveau ter beschikking staan, aldus het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in het Kudla–arrest¹⁸. Een afzonderlijke procedure voor klachten over bestuurlijke en rechterlijke traagheid is er (nog) niet. ¹⁹ Klachten daarover kunnen, in de procedure over de aanslag, aan de belastingrechter worden voorgelegd. De belastingrechter betrekt verschillende factoren in zijn oordeel: de procesgang in haar geheel (waaronder de bezwaarfase²⁰), het processuele gedrag van de belanghebbende, de ingewikkeldheid van de zaak, de hoogte van de boete en de wijze waarop de zaak door de belastingadministratie of de rechter is behandeld. ²¹ Voorzover de vertraging te wijten is aan de rechter – aan hemzelf of aan de lagere rechter (als die er is) – beoordeelt hij, zo nodig, ambtshalve of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn. Zo ja, dan leidt dat tot strafvermindering, in dit geval tot vermindering of zelfs tot het vervallen van de boete. In een zaak waarvan de behandeling meer dan vijftien maanden bij het hof had stilgelegen, zonder dat daarvoor een bevredigende verklaring bestond, halveerde de Hoge Raad de boete²². Het ging daarbij kennelijk om enkele tienduizenden guldens. In weer een andere zaak waarin de Hoge Raad de redelijke termijn eveneens overschreden achtte – de zaak had in totaal meer dan vier jaar bij het hof gelegen –, verminderde hij de boete die door het hof al van f 1.417.454 tot f 500.000 was verminderd, verder tot f 250.000. ²³ Er zijn ook verschillende hofuitspraken waarin de rechter de boete vermindert of laat vervallen omdat (mede) door zijn toedoen de redelijke termijn is overschreden. Zo liet Hof Arnhem de boete vervallen in situaties waarin tussen het tijdstip waarop de zaak 'zittingsrijp' was en de zitting van het hof ongeveer twee jaar verstreken²⁴, waarin tussen het tijdstip waarop de zaak 'uitspraakrijp' was en de uitspraak van het hof achttien maanden waren verstreken, ²⁵ en waarin tussen de zitting van het hof en de uitspraak bijna drieëneenhalf jaar was verstreken. ²⁶ Hof Den Bosch maakt zelfs gebruik van een standaardoverweging, die inhoudt dat de boete wordt gematigd omdat de procedure te lang heeft geduurd en waarin het wijst – een politiek signaal – op de structurele onderbezetting bij het hof. ²⁷

In fiscale boetezaken betrekt de rechter ook de vertraging die door zijn toedoen is opgetreden, in zijn oordeel. Is de conclusie dat de redelijke termijn is overschreden, dan leidt dat tot vermindering van de boete (waarbij het om een aanzienlijk bedrag kan gaan). In zoverre kan men spreken van een effectief rechtsmiddel. Dat is niet zo vanzelfsprekend, als we een vergelijking trekken met het niet–fiscale bestuursrecht²⁸.

Voor het overige blijft er het nodige te wensen over en zullen wettelijke maatregelen – (grotere) financiële prikkels in geval van termijnoverschrijding; beperking van de duur van de beroepsfase – toch nodig blijken.