NTFR 2004/1486 - Grijze kentekens. Een echt hoofdpijndossier

De regering heeft in het kader van het Belastingplan 2005 aangekondigd de zogenoemde grijze–kentekenregeling te willen afschaffen. Het gaat hierbij om bestelauto‘s waarvoor bij de heffing van belasting van personenauto‘s en motorrijwielen (BPM) en de motorrijtuigenbelasting (MRB) fiscale tegemoetkomingen bestaan. Deze tegemoetkomingen zijn bedoeld om het bedrijfsleven, in het bijzonder het midden– en kleinbedrijf, fiscaal te faciliëren. Het niet hoeven betalen van BPM bij de aanschaf van een bestelauto scheelt al gauw enkele duizenden euro‘s en het verschil in MRB is al snel honderden euro‘s per jaar.

De fiscale grijze–kentekenregeling is volgens de regering niet bedoeld voor particulier autogebruik. Om doelmatigheidsredenen is voor de vraag of een motorrijtuig onder de grijze–kentekenregeling valt altijd aangesloten bij de inrichting van het voertuig. Het ‘gebruik van een motorrijtuig‘ als criterium voor de hoogte van het belastingtarief leverde, zo was altijd de redenering, te grote uitvoerings– en controleproblemen op. De maatvoering en de inrichting van een motorrijtuig bepalen dus of de fiscale voordelen (BPM en MRB) worden genoten. Het gebruik, al dan niet door een particulier, is niet relevant. De politiek heeft de mogelijkheid van gebruik van de grijze–kentekenregeling door particulieren altijd volledig onderkend. Het bestempelen door politici van dit gebruik als ‘misbruik‘ van de regeling is daarom onterecht en schijnheilig. Hooguit kan worden gesproken van ‘niet bedoeld gebruik‘ of iets dergelijks. Particulieren die een bestelauto aanschaffen en keurig de daarbij behorende belasting betalen valt niets te verwijten.

Omdat de emoties over het afschaffen van de totale grijze–kentekenregeling hoog zijn opgelaaid is het voornemen om de grijze–kentekenregeling af te schaffen bij de algemene politieke beschouwingen in september 2004 weer teruggenomen. De regeling blijft bestaan, maar zal alleen nog gelden voor het echte bedrijfsleven. Particulieren worden uit de bestelauto geweerd.

De grijze–kentekenregeling heeft geen fraai verleden. Herhaaldelijk is de regeling aangescherpt. Dit vergde telkens ingewikkelde overgangsregelingen. Regelingen die vervolgens weer tot veel uitvoeringsproblemen leidden. Een groot probleem was en is nog steeds dat de Rijksdienst voor het wegverkeer op grond van de wegenverkeerswetgeving grijze kentekens afgeeft, terwijl hetzelfde motorrijtuig voor de belastingheffing niet kwalificeert voor de grijze–kentekenregeling. Dat leidt tot veel misverstand en veel misnoegen bij autobezitters. Dieptepunt was het per 1 januari 1995 bevoordelen door de wetgever van de houders van zogenoemde grootwagenparken. Deze bevoordeling sneuvelde in de rechtspraak op grond van het gelijkheidsbeginsel. Hierna volgt een kort overzicht, waarbij niet op alle details is ingegaan.

In de fiscale wetgeving (MRB en Bijzondere verbruiksbelasting voor personenauto‘s als voorloper van de BPM) werd een personenauto tot 1988 gedefinieerd als ‘een motorrijtuig op drie of meer wielen, ingericht voor personenvervoer en wel voor het vervoer van niet meer dan acht personen, de bestuurder daaronder niet begrepen.‘ In de praktijk was er een wildgroei aan soorten van uitgeklede personenauto‘s waarin de achterbank was verwijderd en waarin in een of andere vorm een vlakke laadvloer was aangebracht. De rechtspraak werd voortdurend opgezadeld met de vraag of wel of nog net niet sprake was van een personenauto. In het arrest van 1 juli 1987, BNB 1987/269, vatte de Hoge Raad het als volgt samen: ‘Indien het motorrijtuig door zijn inrichting geschikt is om personen te vervoeren, dient het te worden aangemerkt als een motorrijtuig ingericht voor personenvervoer, tenzij moet worden aangenomen dat – zoals bij voorbeeld het geval is bij motorrijtuigen ingericht voor goederenvervoer – de mogelijkheid tot personenvervoer ondergeschikt is aan het vervoer waarvoor het motorrijtuig overigens is ingericht, en aldus geen zelfstandige betekenis heeft.‘ Dit was niet een definitie met heldere criteria.

Omdat het budgettair belang van de grijze–kentekenregeling groeide is bij de wet van 18 december 1987, Stb. 1987, 580, de eerste aanscherping voor grijze–kentekens tot stand gebracht. In het toenmalige art. 50 Wet OB 1968 werden voor het begrip bestelauto eisen gesteld met betrekking tot de laadvloer, het grotendeels ontbreken van zijruiten en bepaalde minimale afmetingen van de lengte en de hoogte van laadruimte. Voor houders van bestelauto‘s met een tenaamstelling van deel II van het kentekenbewijs van vóór 1 januari 1988 werd een overgangsregeling getroffen. Deze houders mochten, zolang de tenaamstelling niet wijzigde, het MRB–tarief voor bestelauto‘s blijven betalen. Dit was een overgangsregeling die voor de autobezitters begrijpelijk en acceptabel was en in het algemeen genomen in de praktijk goed heeft gewerkt.

De auto–industrie toonde zich flexibel en vindingrijk. Meteen na deze aanscherping van de eisen voor de grijze–kentekenregeling kwamen bestelauto‘s op de markt die naadloos voldeden aan de nieuwe fiscale eisen. Auto‘s die verdacht veel leken op gewone personenauto‘s bleken weer ‘bestelautoproof‘. Jeeps, pick–ups, terreinauto‘s en allerlei andere voertuigen waren zo ingericht dat het bestelautotarief niet kon worden ontzegd. Volgens geruchten zou er zelfs een ‘vrachtPorsche‘ op de markt komen. De fiscus voerde in veel gevallen een tevergeefs gevecht tegen deze ontwikkeling. De rechtspraak raakte overspoeld met procedures over de grijze–kentekenregeling. Sommige belastingrechters werden regelrechte autokenners.

De hiervoor weergegeven gang van zaken leidde tot de tweede aanscherping van de grijze–kentekenregeling per 1 januari 1994. Bij de wet van 16 december 1993, Stb. 1993, 673, zijn de voorwaarden voor een bestelauto in fiscale zin verder aangescherpt. De nieuwe regeling, intussen ondergebracht in art 3. Wet BPM 1992 (en vanaf 1 april 1995 in art. 3 Wet MRB 1994) geeft een meer uitgebreid en zeer gespecificeerd aantal regels voor de maatvoering van bestelauto‘s. De regeling per 1 januari 1994 kende slechts een zeer beperkt overgangsrecht. Dat leidde tot grote commotie bij de vele houders van grijze–kentekenauto‘s die op hun minst meenden erop te mogen vertrouwen dat er eenzelfde overgangsregeling als per 1 januari 1988 zou worden getroffen. Dat bleek niet het geval. Zij moesten het MRB–tarief voor personenauto‘s gaan betalen en kregen een beperkte tijd om de bestelauto tot personenauto om te bouwen zonder BPM verschuldigd te worden. Eerst op aandrang uit de Eerste Kamer kwam er een aparte overgangsregeling voor houders van bestelauto‘s met een tenaamstelling van vóór 1 januari 1988. Deze houders konden, aldus de regering, niet weten dat de eisen zouden worden aangescherpt en mochten alsnog, zolang de tenaamstelling van deel II van vóór 1 januari 1988 niet wijzigde, het MRB–tarief voor bestelauto‘s blijven betalen. De boze en teleurgestelde grijze–kentekenhouders verenigden zich in de Stichting belangen grijze–kentekenhouders. Intussen kwam de auto–industrie alweer met motorrijtuigen op de markt die voldeden aan de aangescherpte eisen, maar niettemin voldoende aantrekkelijk bleven voor particulier gebruik.

Een van de overgangsregelingen per 1 januari 1994 betrof de zogenoemde ‘grootwagenparkregeling.‘ Deze regeling kwam erop neer dat voor bestelauto‘s met een tenaamstelling van deel II van vóór 1 november 1993 en die behoorden tot een wagenpark van 100 of meer bestelauto‘s de nieuwe fiscale regels niet zouden gelden. Een regelrechte bevoordeling dus van een bepaalde groep van houders van bestelauto‘s. Dit voordeel was tot stand gekomen doordat kamerleden waren gezwicht voor de lobby van in het bijzonder de ANWB, welke organisatie haar omvangrijke wagenpark zwaarder belast zag gaan worden. Door een te zwak verweer van de toenmalige staatssecretaris van Financiën kwam het begunstigende amendement door de Tweede Kamer. En de Eerste Kamer lette niet goed op. De grootwagenparkregeling bleek een dankbare prooi voor de Stichting belangen grijze–kentekenhouders. Zij stelde dat sprake was van ongelijke behandeling en ongeoorloofde discriminatie en boekte achtereenvolgens succes bij Hof Arnhem (5 februari 1997, V–N 1997, p. 2438) en bij de Hoge Raad (17 augustus 1998, BNB 1999/122). De belastingrechter stelde vast dat het bij de wetswijziging per 1 januari 1994 goed mogelijk was om een ‘algemeen geldende en gelet op de voorgeschiedenis alleszins gerechtvaardigde overgangsregeling‘ te treffen en bestempelde de grootwagenparkregeling als ongeoorloofde begunstiging. Bij de wet van 1 juli 1998, Stb. 1998, 416, heeft de wetgever de grootwagenparkregeling beëindigd. Aan houders van bestelauto‘s die tijdig bezwaar hadden aangetekend werd over enkele jaren het verschil in MRB–tarief tussen personenauto‘s en bestelauto‘s teruggegeven. De ondoordachte aanname van het amendement inzake de grootwagenparkregeling heeft de Staat uiteindelijk vele honderden miljoenen guldens gekost.