NTFR 2004/1625 - De beslistermijn in bezwaar

Al bijna een jaar geleden heb ik de redactie van NTFR toegezegd een opinie te schrijven. Nu verloopt over enkele dagen de deadline en moet ik nog met het schrijven beginnen. Het lijkt wel alsof er een omgekeerd verband bestaat tussen de lengte van een termijn en de haast waarmee een prestatie uiteindelijk geleverd moet worden.

Zou dat ook zo werken bij overheidsinstanties? In art. 25, lid 2, AWR is met ingang van 1994 voor bezwaarschriften ingediend bij de belastinginspecteur een beslistermijn van één jaar opgenomen. Sinds de Belastingdienst zich in het Voorschrift Algemene wet bestuursrecht 1997 ten doel heeft gesteld om bezwaarschriften af te doen binnen de termijn van zes weken gesteld in art. 7:10, lid 1, Awb is men duidelijk sneller gaan werken. Het Beheersverslag 2003 van de Belastingdienst meldt op pagina 16 trots dat ‘nagenoeg alle bezwaarschriften zijn afgedaan binnen de termijnen van de Awb (veelal zes weken)‘.

Uitgangspunt van art. 7:10 Awb is dat een bestuursorgaan binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift beslist. De bijzondere termijn van tien weken ingeval ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld, zal in het belastingrecht vrijwel nooit toepassing kunnen vinden. Ik ken in elk geval geen voorbeelden van dergelijke commissies in het belastingrecht. De beslistermijn begint meteen te lopen nadat een bezwaarschrift is ontvangen, maar wordt op grond van het tweede lid van art. 7:10 Awb opgeschort met ingang van de dag waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in art. 6:6 Awb te herstellen. Anders dan wel wordt gedacht betekent dit, dat de beslistermijn op een pro forma bezwaarschrift niet pas begint te lopen als de motivering van het bezwaar is ontvangen. In plaats daarvan begint direct bij binnenkomst van het pro forma bezwaarschrift de klok te tikken, en wordt deze stilgezet als er wordt verzocht om aanvulling van het bezwaarschrift. De tijd gaat weer lopen als de aanvulling is ontvangen of als de termijn is verstreken die voor het indienen van het aanvullend bezwaarschrift is gesteld. Mijn indruk is dat naar aanleiding van een pro forma bezwaarschrift waarin wordt verzocht om een nadere termijn voor motivering, niet altijd een briefje wordt gestuurd waarin dit verzoek wordt toegewezen. Strikt genomen heeft dit tot gevolg dat de beslistermijn dan niet opgeschort wordt.

De beslistermijn van art. 7:10, lid 1, Awb kan op basis van het derde lid van deze bepaling worden verlengd met ten hoogste vier weken. Het bestuursorgaan kan zelfstandig tot deze termijnverlenging besluiten. Het heeft hiervoor geen toestemming nodig, zoals bij de termijnverlegging die geregeld is in art. 25, lid 2, AWR het geval is. Wel moet de beslissing om de termijn te verlengen tijdig worden genomen en aan de belanghebbende worden medegedeeld. Dat is logisch, want een eenmaal verstreken termijn kan niet met terugwerkende kracht worden verlengd en een besluit treedt op grond van het bepaalde in art. 3:40 Awb niet in werking voordat het is bekendgemaakt. In zijn uitspraak van 10 juli 1997, NA 1997, 352, oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dan ook dat een pas na afloop van de zeswekentermijn verzonden brief niet kon worden aangemerkt als een schriftelijke mededeling van verdaging als bedoeld in art. 7:10, lid 3, Awb.

Voor de belastinginspecteur heeft het overschrijden van de termijn van zes weken geen gevolg. De belanghebbende kan na het verstrijken van deze zes weken geen beroepschrift indienen tegen het niet tijdig doen van uitspraak. In zijn arrest van 8 maart 2002, BNB 2002/255, m.nt. R.H. Happé, oordeelde de Hoge Raad dat de beslistermijn van een jaar, gesteld in art. 25, lid 1, AWR niet wordt verkort door het Voorschrift Awb 1997. Wie paragraaf 6.2.7 van dit voorschrift goed leest ziet daar ook slechts een soort inspanningsverplichting staan. Er wordt immers medegedeeld dat bezwaarschriften in beginsel binnen de termijn van de Awb worden afgehandeld, en verderop staat dat de Belastingdienst alleen in uitzonderingsgevallen gebruik maakt van de mogelijkheid de beslistermijn te verlengen tot twee jaar. Die verlenging wordt dus niet ten principale uitgesloten.

De omstandigheid dat de rijksbelastingdienst blijkens haar beheersverslag nagenoeg alle bezwaarschriften afdoet binnen de termijnen van de Awb, betekent nog niet dat die verlengde termijn van art. 25, lid 1, AWR ‘nagenoeg‘ een dode letter is. Ook voor de heffingen van lokale overheden is deze verlengde termijn immers van overeenkomstige toepassing. Ik heb een kleine steekproef uitgevoerd op basis van de 16 dossiers in WOZ–zaken die ik op het moment van schrijven van deze opinie toevallig onder mij heb. Deze dossiers betreffen drie gemeenten in Noord–Brabant, waarvan één groot en twee betrekkelijk klein. In geen van deze 16 eenvoudige WOZ–zaken is de gemeente er in geslaagd om binnen de termijn van zes weken uitspraak op bezwaar te doen, ook niet als ik er (ten onrechte) vanuit zou gaan dat die termijn pas gaat lopen als de motivering van het pro forma beroep is ontvangen. De snelste uitspraak kwam na vier maanden en het langst duurde een bezwaarprocedure waarin een jaar en vijf dagen na ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak werd gedaan. De gemiddelde behandelingsduur lag op ruim zeven maanden.

Nu is het wel begrijpelijk dat bezwaarprocedures in WOZ–zaken wat langer duren. De vierjaarlijkse WOZ–golf zorgt voor enorme piekbelastingen, ook in de bezwaarfase. Bovendien plegen de gemeenten voor de afhandeling van bezwaarschriften advies in te winnen bij externe taxateurs. Het is niet reëel te veronderstellen dat deze taxateurs in een periode van enkele maanden voor alle WOZ–bezwaarschriften een nadere taxatie verrichten en vervolgens vier jaar duimendraaiend gaan wachten op de volgende golf. Misschien dat hier wat aan te doen zou zijn als de WOZ–beschikkingen enigszins gespreid zouden worden afgegeven. De Wet WOZ biedt de mogelijkheden daartoe. Art. 24, lid 1, Wet WOZ eist weliswaar dat de beschikking wordt genomen binnen acht weken na het begin van het tijdvak waarvoor zij geldt, maar niets belet een gemeente om reeds een jaar voordien beschikkingen aan te maken en te verzenden. De peildatum ligt immers nog een jaar eerder.

Hoewel de rijksbelastingdienst dus nagenoeg alle bezwaarschriften afdoet binnen de termijnen van de Awb, lijkt de mogelijkheid van verlenging van de termijn van een jaar niet geheel betekenisloos. Lokale overheden kunnen wellicht hun voordeel ermee doen en uit de in de vakpers gepubliceerde rechtspraak blijkt dat er toch ook wel (ongetwijfeld incidentele) gevallen zijn waarin de rijksbelastingdienst er niet in slaagt om binnen één jaar uitspraak op bezwaar te doen. Dan krijgt men te maken met de bijzondere uitstelregeling die is neergelegd in het tweede lid van art. 25 AWR: de inspecteur kan met schriftelijke toestemming van Onze Minister de uitspraak voor ten hoogste een jaar verdagen.

Omtrent het verdagen van de beslistermijn heeft de staatssecretaris van Financiën een beleidsregel uitgevaardigd die is opgenomen in zijn besluit van 23 mei 1995, nr. 477DGM/5, Stcrt. 129, V–N 1995, pag. 2472. De kern van dit besluit is dat een inspecteur die de uitspraak op de voet van art. 25, lid 2, AWR wil verdagen, daartoe een verzoek moet indienen bij de competente directeur. Dit verzoek moet ten minste acht weken vóór het verstrijken van de beslistermijn van één jaar worden ingediend en voorzien zijn van een motivering. Tevens moet in het verzoek worden aangegeven binnen welke termijn de inspecteur denkt te kunnen beslissen. De directeur neemt binnen twee weken een beslissing op het verzoek. De inspecteur stelt de belanghebbende schriftelijk op de hoogte van het verzoek en de beslissing van de directeur. Zoals hiervoor al is opgemerkt moet dit op de hoogte stellen wel plaatsvinden vóór het verstrijken van de termijn van één jaar.

Als het besluit tot verlenging van de beslistermijn aan de belanghebbende wordt medegedeeld na het verloop van de termijn van één jaar, en de belanghebbende heeft inmiddels beroep ingesteld tegen de fictieve weigering een uitspraak te doen, dan is dit beroep ontvankelijk. Immers, de termijn is verstreken en het besluit om die termijn te verlengen is niet tijdig bekendgemaakt, en dus niet tijdig in werking getreden. Zou de termijn wel tijdig zijn verlengd, dan was het beroep prematuur en zou het niet–ontvankelijk zijn. Illustratief in dit verband zijn de twee arresten van de Hoge Raad van 17 maart 1999, gepubliceerd in BNB 1999/180 en 181, m.nt. G.J. van Leijenhorst. In beide zaken had de belanghebbende beroep ingesteld na het verstrijken van de beslistermijn van een jaar, maar vóór dat hem de mededeling bereikte van de termijnverlenging. De Hoge Raad oordeelde dat het hof de belanghebbende ten onrechte niet–ontvankelijk had verklaard in het beroep. Naar mijn mening zou het beroep ook ontvankelijk zijn geweest als het was ingesteld nadat belanghebbende de hiervoor bedoelde mededeling had ontvangen. Die mededeling heeft immers geen effect nu zij is gedaan op een moment waarop de termijn reeds verstreken is en dus vaststaat dat de inspecteur in gebreke is om tijdig uitspraak te doen.

De vraag of al dan niet is voldaan aan de beslistermijn in bezwaar heeft ook een financieel belang. In zijn arrest van 8 oktober 2004, nr. 38.440 (NTFR 2004/1612), oordeelde de Hoge Raad dat het in de rede ligt om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten in de beroepsfase als het beroep is gericht tegen het niet tijdig doen van uitspraak op bezwaar. Daarbij is het niet van belang of de belastingaanslag uiteindelijk in stand blijft.

Goed beschouwd is de procedure inzake het verzoek om toestemming tot verlenging van de beslistermijn vreemd te noemen. Allereerst valt op dat de minister (blijkens de hiervoor genoemde beleidsregel: de directeur) de termijn niet zelf verlengt, maar toestemming geeft aan de inspecteur om de termijn te verlengen. Eigenlijk moet de inspecteur dus nog besluiten om de termijn te verlengen nadat hij de toestemming daarvoor verkregen heeft. Een scherpslijper – en welke jurist is dat niet – zou kunnen betogen dat een inspecteur die ermee volstaat aan de belanghebbende de beslissing van de minister mede te delen, nog niet heeft bereikt dat de termijn is verlengd. Die inspecteur heeft immers daarmee nog niet zijn beslissing omtrent de termijnverlenging bekendgemaakt.

Een andere vraag die opkomt bij het lezen van art. 25, lid 2, AWR, is wat nu het karakter is van de beslissing van de minister. Die beslissing lijkt te voldoen aan de definitie van een besluit: het is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtshandeling is hierin gelegen dat de beslissing de bevoegdheid schept om de termijn te verlengen. Zij is derhalve gericht op een publiekrechtelijk rechtsgevolg. Het verzoek van de inspecteur lijkt te voldoen aan de definitie van een aanvraag: het is een verzoek van een belanghebbende, om een besluit te nemen. Dat in dit verband de inspecteur de belanghebbende is, lijkt geen bezwaar. Blijkens art. 1:2, lid 2, Awb kunnen bestuursorganen als belanghebbende worden aangemerkt ten aanzien van de aan hen toevertrouwde belangen. In dit geval gaat het om het belang van een tijdige en zorgvuldige beslissing op een bezwaarschrift.

Aardig is nu dat de kwalificatie van de beslissing van de minister op een verzoek om toestemming tot termijnverlenging ook daadwerkelijk gevolgen heeft. In art. 4:8, lid 1, Awb staat dat een bestuursorgaan dat een beschikking moet afgeven waartegen een belanghebbende die deze beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid moet stellen zijn zienswijze naar voren te brengen. Als nu de minister een verzoek op basis van art. 25, lid 2, AWR ontvangt, moet hij dan verwachten dat de belanghebbende bedenkingen zal hebben tegen toewijzing van dat verzoek? Ik denk het wel, want het verzoek is alleen nodig als de belanghebbende niet vrijwillig heeft ingestemd met verlenging van de termijn op de voet van het vierde lid van art. 7:10 Awb. Aangenomen mag toch worden dat de inspecteur eerst heeft geprobeerd die vrijwillige instemming van de belanghebbende te verkrijgen. Ook aan de bijzondere voorwaarden die in art. 4:8, lid 1, Awb zijn gesteld wordt naar mijn mening glansrijk voldaan. De beschikking steunt op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen. Het gaat immers om zijn belang bij een spoedige afhandeling van het bezwaar. En voorts zijn de gegevens niet door de belanghebbende zelf terzake verstrekt. Ook dat lijkt een open deur, daar waar de minister alle informatie van de inspecteur ontvangt. Van de uitzonderingen op de hoorplicht die zijn gesteld in art.4:11 Awb komt alleen de in onderdeel a genoemde omstandigheid dat de vereiste spoed zich tegen het horen verzet in aanmerking. Naar mijn mening zal hierop echter niet gauw een beroep kunnen worden gedaan, aangezien de minister al acht weken heeft voor het nemen van een beslissing en daarbinnen toch voldoende tijd aanwezig moet worden geacht om de belanghebbende de kans te geven zijn zienswijze naar voren te brengen. Ten slotte is de uitzondering van art. 4:12 Awb niet van toepassing omdat de beslissing van de minister niet strekt tot het vaststellen van financiële verplichtingen of aanspraken. Die beslissing strekt immers tot het verlengen van een termijn.

Het voorgaande betekent dat de minister (of de directeur aan wie mandaat is verleend) naar mijn mening vrijwel steeds de belanghebbende in de gelegenheid zal moeten stellen zijn bedenkingen te uiten voordat op het verzoek wordt beslist. Naar mijn indruk gebeurt dit nooit. In elk geval voorziet de beleidsregel van 23 mei 1995 hier niet in.