NTFR 2004/1835 - Wijziging cassatieprocedure

In het door de Tweede Kamer aangenomen voorstel van Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties¹ worden enkele wijzigingen in de cassatieprocedure aangebracht waarover ik hierna iets zal zeggen, maar in hoofdzaak blijft de regeling ongewijzigd.

Dat betekent dat de toegang tot de cassatierechter zo open blijft als hij nu is, met dien verstande dat in de regel een extra rondje griffierecht moet worden voldaan. Toch wordt aangenomen dat de instroom van zaken bij de Hoge Raad – die de laatste twee jaren hoger ligt dan daarvoor het geval was – zal dalen als gevolg van de instelling van een tweede feitelijke instantie.

Van oudsher komen bij de Belastingkamer veel beroepen in cassatie binnen waarin wordt getracht de Hoge Raad te bewegen tot een wijziging in de vaststelling van feiten; het college wordt in feite gevraagd om toch als tweede feitelijke instantie te opereren. Aannemelijk is dat de stroom beroepen van dit type zal afnemen wanneer de procespartijen de gelegenheid krijgen hun geschilpunten van feitelijke aard na de beoordeling door de rechtbank voor een integrale heroverweging aan het gerechtshof voor te leggen. Naar verluidt leren ervaringsgegevens dat het tussenschuiven van een extra instantie de doorgaande stroom beroepen (in cassatie) beperkt tot omstreeks 30%. Wanneer dat nu ook in belastingzaken gebeurt, krijgt de Hoge Raad de kans zich meer te concentreren op de zaken waarin niet motiveringsklachten de hoofdrol spelen. Het lijkt weinig aannemelijk dat het aantal cassatieberoepen waarin belangrijke rechtsvragen aan de orde zijn, ook zal afnemen. Niet voor niets houdt het wetsvoorstel de mogelijkheid van sprongcassatie in. De hier genoemde ontwikkeling wordt overigens ten dele weer teniet gedaan door de te verwachten overbrenging van de premieheffing werknemersverzekeringen naar de belastingprocedures, hetgeen ook de regering signaleert.

Met enige zorg heb ik kennis genomen van het regeringsvoorstel om toe te werken naar een eenjarige WOZ–cyclus. ² Wij moeten er toch niet aan denken dat de vloedgolf van WOZ–zaken die nu eens in de vier jaar over de uitvoeringsinstanties en de rechterlijke macht wordt uitgestort, voortaan elk jaar optreedt! Maar de regering gaat ervan uit dat tegen de jaarlijkse waardebeschikking minder zal worden geprocedeerd, omdat de sprongen dan kleiner zullen zijn. Dat argument zou best eens hout kunnen snijden, maar wij zullen moeten afwachten in welke mate.

In het oorspronkelijke wetsvoorstel bleef in art. 28 AWR nog gehandhaafd de regel dat alleen tegen schriftelijke uitspraken van (in de regel) gerechtshoven beroep in cassatie kan worden ingesteld. Bij (eerste ) NvW is het woord ‘schriftelijke‘ geschrapt, zodat in de toekomst in beginsel ook tegen mondelinge uitspraken kan worden opgekomen. In zekere zin bedriegt hier echter de schijn, want het nieuwe art 28b, lid 1, AWR schrijft voor dat ingeval beroep in cassatie is ingesteld tegen een mondelinge uitspraak, de rechter deze moet vervangen door een schriftelijke. Voor alle duidelijkheid is daaraan in de laatste volzin van het voorgestelde artikellid toegevoegd dat het beroep ‘wordt geacht gericht te zijn tegen de schriftelijke uitspraak‘. Op de verplichte vervanging van de mondelinge uitspraak door een schriftelijke wordt in het tweede deel van de eerste volzin een tweetal uitzonderingen gemaakt.

De eerste betreft het geval waarin het beroep in cassatie ‘kennelijk niet–ontvankelijk‘ is. Als voorbeelden van dergelijke gevallen noemt de toelichting bij de NvW het geval waarin het griffierecht niet tijdig is betaald, en dat waarin sprake is van een evident niet verschoonbare overschrijding van de beroepstermijn. In die gevallen is de inhoud van de aangevallen uitspraak niet van belang voor de beslissing van de Hoge Raad zodat vervanging van de mondelinge door een schriftelijke uitspraak niet nodig is, aldus nog steeds de toelichting.

De tweede uitzondering is aan de orde wanneer ‘de Hoge Raad anders bepaalt‘. Met deze bepaling wil de wetgever enige flexibiliteit inbouwen. Als voorbeeld worden genoemd de gevallen waarin in een reeks van beroepen telkens dezelfde kwestie aan de orde wordt gesteld. Wat dit betreft: hier zal wel gedacht zijn aan gevallen van massaberoepschriften zoals wij er de laatste jaren enkele hebben gezien. Toch zal dan zorgvuldig moeten worden nagegaan of in al die zaken alleen de desbetreffende ‘standaardvraag‘ aan de orde is en op basis van steeds in wezen dezelfde feiten.

Van meer principieel belang is de vraag of de regeling in de praktijk wel zo kan werken als de wetgever zich dat voorstelt. De gedachte is kennelijk dat een belanghebbende die abusievelijk tegen de mondelinge uitspraak opkomt, niet meer niet–ontvankelijk wordt verklaard – dat vind ik prima – en verder dat de rechter niet met vervanging van de mondelinge uitspraak wordt belast wanneer dat toch nergens toe leidt. Die tweede gedachte is in principe ook prima. Maar zij veronderstelt dat de Hoge Raad zich zelf een oordeel vormt aangaande de zaak voordat de lagere rechter wordt verzocht om vervanging van de aangevallen mondelinge uitspraak. En daarmee dreigt het systeem spaak te lopen: ofwel er wordt geen verzoek om vervanging verzonden totdat de zaak aan de beurt is voor behandeling en de Raad heeft beslist of een van de uitzonderingsgevallen zich voordoet, ofwel alle zaken van dit type moeten direct na binnenkomst bij de Hoge Raad uit de stapel worden gelicht en apart – met voorrang op de overige – worden bekeken.

Van die laatste mogelijkheid lijkt de wetgever – impliciet – uit te gaan. Dit blijkt uit nadere aanpassingen van de regeling die zijn doorgevoerd via de overname door de regering van een amendement van mevrouw Dezentjé Hamming. ³ Hierin wordt onverhoeds gebroken met de aloude regel volgens welke een beroep in cassatie wordt ingediend bij het gerechtshof dat de aangevallen uitspraak heeft gedaan. In art. 28a, lid 1, AWR wordt volgens het voorstel bepaald dat de griffier van de Hoge Raad zo spoedig mogelijk de griffier van het hof (of eventueel de rechtbank) informeert omtrent het ingestelde beroep in cassatie. En in art. 28b, lid 1, is nu een tweede volzin toegevoegd volgens welke – als het beroep is ingesteld tegen een mondelinge uitspraak –‘de vervanging geschiedt binnen zes weken na de dag waarop de mededeling, bedoeld in artikel 28a, eerste lid, is gedaan.‘

Deze regeling gaat ervan uit dat de vervanging in feite tot stand komt als resultante van een actie van de griffier van de Hoge Raad. Deze verricht in de regel in de voorbereidende fase van de behandeling van de zaak door de Hoge Raad min of meer administratieve handelingen die niet afhankelijk zijn van een rechterlijke beslissing. Doch in de onderhavige gevallen zal voordat de desbetreffende handeling plaatsvindt, steeds moeten worden nagegaan of niet een van de in art. 28b, lid 1, eerste volzin genoemde uitzonderingen zich voordoet. Het is de vraag of de wetgever deze tamelijk onpraktische consequentie heeft onderkend.

De indiener van het amendement is van mening dat de onderhavige regeling leidt tot een versnelde behandeling van de zaak. De thans bestaande situatie leidt, aldus de toelichting bij het amendement, tot vertraging: ‘de Hoge Raad kan pas beginnen met de (in de praktijk soms tijdrovende) heffing van griffierecht nadat het gerechtshof het dossier heeft doorgestuurd. Dat duurt soms enkele maanden." Het idee is dus dat de griffier van de Hoge Raad vast kan beginnen met de heffing van het griffierecht. Dan is dat al gebeurd tegen de tijd dat van het hof c.q. de rechtbank het dossier en de schriftelijke uitspraak binnenkomen.

Maar nu doet zich de moeilijkheid voor dat één van de uitzonderingen die een schriftelijke uitspraak overbodig maken, is het geval waarin het griffierecht niet wordt voldaan. Of dat geval zich voordoet, is uiteraard bij binnenkomst van het beroepschrift in cassatie niet bekend, want de insteller van het beroep krijgt nog de kans om aan die verplichting te voldoen na verzoek van de griffier. Dit alles brengt met zich dat het verzoek aan de lagere rechter om vervanging van de mondelinge uitspraak door een schriftelijke moet wachten op de afhandeling van het griffierecht. Het doel de voortgang te bespoedigen lijkt dus niet te worden bereikt.

Ten slotte opent het nieuwe derde lid van art. 28b AWR de mogelijkheid om het beroep in cassatie aan te vullen uiterlijk zes weken na de dag waarop de schriftelijke uitspraak aan de indiener is verzonden. De wettekst laat hier toe dat deze aanvulling cumuleert met een eerdere die de indiener – in het beroepschrift zelf of in een nader geschrift – al heeft gegeven voordat hij kennis kon nemen van de schriftelijke uitspraak. De wettekst zegt dat de indiener binnen de genoemde zesweekstermijn de gronden kan verstrekken of aanvullen. De toelichting bij het amendement merkt over deze bepaling op: ‘De behoefte daaraan is evident, nu de vervangende schriftelijke uitspraak meer informatie pleegt te bevatten dan de voorafgaande mondelinge uitspraak. Het uitstel van de motivering leidt niet tot vertraging, want ook als het beroep tegen de mondelinge uitspraak wel gemotiveerd was, zou de indiener de gelegenheid moeten krijgen dit beroep naar aanleiding van de vervangende schriftelijke uitspraak aan te vullen.‘

Het ligt in de rede dat de gelegenheid voor het indienen van een verweerschrift pas wordt verleend nadat de hier bedoelde aanvulling is gegeven, dan wel dat een eventueel reeds gegeven termijn voor de indiening van het verweerschrift wordt verlengd.

De getroffen regeling sluit niet uit de mogelijkheid dat naar aanleiding van een niet–gemotiveerd beroepschrift in cassatie een mondelinge uitspraak wordt vervangen door een schriftelijke waarna uiteindelijk niet tijdig de gronden waarop het beroep berust worden gegeven. In een dergelijk geval volgt normaal gesproken niet–ontvankelijkverklaring en heeft de vervanging voor de procedure toch geen belang gehad.