NTFR 2005/493 - Uitvoeringsregeling levensloopregeling: hinken op twee gedachten!

Bij de behandeling van het wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling leek één ding duidelijk: de levensloopregeling is een puur individuele regeling die zowel door banken als verzekeraars¹ kan worden aangeboden. In de op 1 april 2005 aangepaste uitvoeringsregelingen² lijkt nu juist op dit individuele karakter ingeboet en de administratieve verwerking van de regeling ingewikkelder gemaakt dan nodig is. Bovendien wordt de levensloopverzekering niet de ruimte gegeven om onderscheidend te zijn ten opzichte van de levenslooprekening. Wat is het geval?

De basis voor de levensloopregeling ligt in de bestaande verlofspaarregeling. De verlofspaarregeling is een alles behalve succesvolle regeling gebleken. Ook de verlofspaarregeling is een regeling die werknemers de mogelijkheid biedt om een inkomensvoorziening op te bouwen voor het overbruggen van een periode van onbetaald verlof. De verlofspaarregeling kent echter een aantal nadelen. ³ Zo moet een werkgever de regeling in het leven roepen, alvorens de werknemer er gebruik van kan maken. De verlofspaartegoeden zijn bij wisseling van werkgever daardoor niet gemakkelijk overdraagbaar. Bovendien kan de werkgever bepalen bij welke financiële instelling het tegoed wordt aangehouden. De levensloopregeling geldt als een verbeterde verlofspaarregeling. Wat in ieder geval blijft, is dat de levensloopregeling als een faciliteit wordt ondergebracht in de loonbelasting. Daarbij bestond echter voornamelijk het oogmerk om de regeling te beperken tot alleen de werknemers. Van een verruiming van de kring van deelnemers buiten de groep van werknemers heeft de regering zich steeds verre gehouden.

Om de levensloopregeling zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij de eigen verlofbehoefte van de werknemer, is zij vormgegeven als een individuele regeling. ⁴ Het recht op deelname aan de levensloopregeling is verankerd in de Wet arbeid en zorg: ‘De werknemer heeft onder bij en krachtens de Wet op de loonbelasting 1964 gestelde voorwaarden elk kalenderjaar recht deel te nemen aan een levensloopregeling.‘⁵ In het kader van de Wet arbeid en zorg komt de werkgever niet meer dan een faciliërende rol toe: op verzoek van de werknemer dient hij inhoudingen op het loon over te maken aan de instelling waarbij de werknemer een levenslooprekening heeft geopend of een –verzekering heeft gesloten. ⁶ Ook binnen de loonbelasting zou het dan ook niet mogen gaan om een door de werkgever verleende aanspraak in eigenlijke zin. Niet alleen geven de parlementaire stukken niet die indruk, dat uitgangspunt is toch ook moeilijk te verenigen met het individuele recht op deelname. Waar het wel om een door de werkgever verleende aanspraak zou gaan, moet dan immers worden aangenomen dat diezelfde werkgever niets anders kan doen dan een verzoek tot het verlenen van die aanspraak in te willigen. Waarom zou je – ook binnen de loonbelasting – dan tot een dergelijke gewrongen gedachte komen? Niettemin lijkt deze gedachte wel leidend binnen de wijzigingen in de Uitvoeringsregeling loonbelasting 2001 (URLB 2001) zoals op 1 april 2005 is gepubliceerd.

Schriftelijke vastlegging van de levensloopregeling

Zoals in de eerste plaats blijkt uit het nieuwe hoofdstuk 5A URLB 2001 waarin wordt voorgeschreven dat een levensloopregeling – los te zien van een levenslooprekening of ––verzekering – schriftelijk moet zijn vastgelegd. In de vastlegging moet ten minste zijn opgenomen: ‘(…)

a. dat de regeling ten doel heeft het treffen van een voorziening in geld uitsluitend ten behoeve van het opnemen van een periode van extra verlof;

b. dat de aanspraken ingevolge de levensloopregeling niet kunnen worden afgekocht, vervreemd, prijsgegeven dan wel formeel of feitelijk voorwerp van zekerheid (…) kunnen worden;

c. de instelling waarbij de voorziening wordt aangehouden;

d. een bepaling ingevolge welke de werknemer schriftelijk aan de inhoudingsplichtige (werkgever, PZ) verklaart dat hij geen aanspraken ingevolge een levensloopregeling heeft bij één of meer gewezen inhoudingsplichtigen (ex–werkgevers, PZ) of, zo hij deze wel heeft, jaarlijks schriftelijk aan de inhoudingsplichtige verklaart wat de omvang daarvan (…) is;

e. een bepaling ingevolge welke de werknemer schriftelijk verklaart dat hij geen voorziening ingevolge een levensloopregeling opbouwt in het kalenderjaar waarin hij bij een inhoudingsplichtige loon spaart ingevolge een spaarloonregeling (…).‘⁷

Wat er schriftelijk moet worden vastgelegd, doet veronderstellen dat de levensloopregeling niet anders is dan een overeenkomst tussen werkgever en werknemer. De derde voorwaarde geeft in elk geval aan dat het hier niet gaat om een vastlegging waarbij de instelling partij is. De laatste twee voorwaarden behelzen verklaringen die louter van belang zijn voor de (huidige) werkgever en alleen aan hem kunnen worden afgelegd. Ook vanuit die optiek kan de conclusie niet anders luiden dan dat het gaat om een overeenkomst tussen werkgever en werknemer. Het is juist die conclusie die vragen doet rijzen. Ik neem aan dat het bestaan van een dergelijke schriftelijke vastlegging bepalend is voor het öberhaupt kunnen opbouwen van een levenslooprekening of –verzekering. Wat nu als de werkgever weigert om een dergelijke regeling schriftelijk vast te leggen? Of wat als de werkgever bepalingen aan de regeling wil toevoegen waarin de werknemer zich niet kan vinden? De vijf voorwaarden zijn immers niet limitatief: in de aanhef zal niet voor niets zijn opgenomen ‘ten minste‘. Niet alleen doet dit afbreuk aan het zo gevierde, individuele karakter van de levensloopregeling, bovendien lijkt een onnodige, administratieve last te worden gecreëerd. Wat is de toegevoegde waarde van een dergelijke vastlegging waar wet– en regelgeving bijvoorbeeld dergelijke voorwaarden dwingend kan voorschrijven? Wat is het nut om deze op te nemen in een door werkgever en werknemer opgesteld stuk dat morgen ook weer kan worden aangepast? Wat zou het gevolg moeten zijn indien de werknemer zijn deelname aan de levensloopregeling jaarlijks afwisselt voor die aan de spaarloonregeling? Moet dan telkens een nieuwe levensloopregeling wordt opgesteld? En wat als de werknemer na enige tijd besluit om zijn inleg niet meer bij uitvoerder A maar bij uitvoerder B onder te brengen? Moet ook dan een nieuwe regeling worden opgesteld? Was het gewoon niet veel handiger geweest om – voorzover al nodig – voor te schrijven dat de desbetreffende voorwaarden worden opgenomen in de schriftelijke vastlegging van de levenslooprekening of –verzekering (polis)?

Toestemming door de werkgever

De hand van de werkgever komen we ook tegen in de voorwaarde dat de werkgever toestemming moet verlenen voor een opname uit het levenslooptegoed. Zoals de inleg in een levenslooptegoed bij een instelling alleen via de werkgever kan lopen, zo moet de opname dezelfde weg terug volgen. Voorgeschreven wordt nu dat de instelling een opname alleen kan toestaan, voorzover de werkgever en de werknemer samen daarvoor toestemming hebben verleend. ⁸ De desbetreffende toelichting luidt als volgt: ‘Gekozen is voor de voorwaarde van gezamenlijke toestemming om een zo goed mogelijke waarborg in te bouwen dat het tegoed op de levensloopregeling wordt aangewend in overeenstemming met de levensloopregeling, dat wil zeggen ten behoeve van een periode van extra verlof van de werknemer. Bovendien wordt daarmee benadrukt dat het levenslooptegoed buiten de beschikkingsmacht van de werkgever is gebracht.‘⁹ Dat de regelgever een dergelijke waarborg zoekt, kan ik me indenken. De vraag is echter wat dit voor de instelling betekent. Tot dusverre is niet anders aangenomen dan dat de instelling verklaringen van werknemers – ook met betrekking tot het doel van een opname – niet hoeft te (kunnen) verifiëren. Dus ook niet op het punt van de toestemming van een werkgever. Instellingen kunnen ook niet beginnen aan een controle voor dit doel. Wat heeft de regelgever dan met een dergelijke voorwaarde bereikt? In elk geval niet dat is vastgesteld dat het tegoed buiten de beschikkingsmacht van de werkgever is gebracht, zoals de toelichting wil laten geloven. Het verbinden van de voorwaarde van toestemming doet immers juist het tegenovergestelde aannemen: de werknemer kan niet over het tegoed beschikken zonder toestemming van de werkgever. Een overbodige voorwaarde waar een opname alleen kan strekken tot financiering van een periode van onbetaald verlof waarvoor de werkgever wel altijd zijn toestemming zal moeten hebben verleend. Immers, hoezeer een werknemer ook vrij is om aan de levensloopregeling deel te nemen, een recht op verlof heeft hij in beginsel niet. Bovendien kan de werkgever een ontvangen tegoed niet voor een hoger bedrag uitkeren dan waarvoor de werknemer in de periode van onbetaald verlof regulier loon misloopt. Waar een opname niet (geheel) strekt tot het financieren van dat onbetaalde verlof kan een werkgever niet anders doen dan het van de instelling ontvangen bedrag retourneren.

In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling werd het toevoegen van de verzekeraar aan de kring van aanbieders van de levensloopregeling nog gezien als een verrijking voor de keuzemogelijkheden van de werknemer: ‘(…) De levensloopregeling biedt hierdoor de mogelijkheid tot het aanbieden van een levenslooprekening of een levensloopverzekering. Deze toevoeging geeft optimale keuzemogelijkheden voor werknemers. Bovendien doet de toevoeging van verzekeraars als aanbieders van de levensloopregeling recht aan het mogelijk maken van eerlijke concurrentie tussen verschillende soorten financiële instellingen en producten. De levensloopverzekering zal veelal een levensverzekering zijn. Het risico–element is dan het risico van vooroverlijden (cursivering mijnerzijds, PZ). Het is aan de verzekeraar om (binnen het wettelijke kader van de levensloopregeling) de precieze inhoud van de verzekering te bepalen, waarna de werknemer daarvoor al dan niet kan kiezen. (…)‘. ¹⁰ In plaats van het erkennen van de eigen kwaliteiten van de levensverzekering wordt zij in de URLB 2001 de beperkingen van een rekening, en zelfs meer, opgelegd. In de toelichting op de URLB 2001 komen we namelijk de volgende passage tegen: ‘De levensloopverzekering is immers niet bedoeld als een verzekering bij overlijden. Dat betekent overigens niet dat een uitkering bij overlijden niet is toegestaan. De uitkering bij overlijden dient echter lager te zijn dan het bedrag van het ingehouden loon vermeerderd met de daarop gekweekte interest en met de met het ingehouden loon behaalde rendement, zoals koerswinsten.‘¹¹ Dat betekent niet anders dan dat alleen een overlijdensdekking kan worden gedekt die lager is dan bij overlijden van een werknemer aan saldo op zijn levenslooprekening vrijvalt. Dat is toch moeilijk met de geciteerde memorie van toelichting te verenigen. Niet valt bijvoorbeeld in te zien waarom een overlijdensdekking op het leven van de partner van de werknemer tot maximaal 2,1 x het actuele jaarloon van de werknemer niet tot de mogelijkheden zou kunnen behoren, indien die werknemer daarmee beoogt bij het overlijden van zijn partner zeker te stellen dat hij een vorm van zorgverlof kan financieren ten behoeve van zijn kinderen. De maatschappelijke functie van een dergelijke dekking – geheel passend binnen doel en strekking van de levensloopregeling – staat buiten kijf. De voor die dekking betaalde premie – samen met andere inleggen in een levensloopregeling – mag uiteraard het jaarlijkse maximum niet te boven gaan. Via een dergelijke dekking wordt iets aan het productaanbod toegevoegd dat kredietinstellingen niet maar verzekeraars wel kunnen aanbieden. Hier schiet de uitvoeringsregeling te ver door.

De URLB 2001 hinkt op een aantal plaatsen op twee gedachten. Enerzijds wordt de levensloopregeling het karakter toegedicht van een (puur) individuele regeling waarbij de werkgever een louter faciliërende rol kent. Anderzijds wordt de levensloopregeling als een (schriftelijke) overeenkomst tussen werkgever en werknemer geïntroduceerd die alleen een extra administratieve last lijkt te creëren. Enerzijds wordt de verzekeraar binnengehaald als een aanbieder met onderscheidend vermogen ten opzichte van vooral banken. Anderzijds wordt de levensloopverzekering dusdanig aan banden gelegd dat dit onderscheidende vermogen niet uit de verf kan komen. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat de regelgever een andere perceptie heeft dan de wetgever. En dat kan toch niet de bedoeling zijn.