NTFR 2006/1527 - Fiscaliteit, onderwijs en onderzoek

Anders dan vele andere landen, kent Nederland een omvangrijke fiscale en fiscaal wetenschappelijke cultuur. Althans, wanneer we afgaan op het aantal universitaire instellingen waar fiscaal recht of fiscale economie als afstudeerrichting wordt aangeboden, dan wel fiscale keuzevakken kunnen worden gevolgd.¹ Momenteel kennen we zeven universiteitssteden² waar fiscaal recht en/of fiscale economie als afstudeerrichting kan worden gekozen. Daarnaast is bij twee universitaire instellingen weliswaar geen sprake van afzonderlijke afstudeerrichtingen, maar kan men belastingrecht wel als keuzevak(ken) opnemen in het afstudeerpakket. Uiteraard kennen ook de andere universitaire instellingen nog keuzevakken belastingrecht of fiscale economie. Wanneer we ons beperken tot de volwaardige afstudeerrichtingen dan kan worden vastgesteld dat die gezamenlijk naar schatting jaarlijks circa 400 fiscalisten afleveren. Zij hebben in de regel geen enkele moeite een baan te vinden; sterker nog, de meeste fiscale studenten plegen al ruim voor hun afstuderen een fiscale werkkring te hebben. De vraag naar fiscalisten is nu eenmaal groot en het ligt niet in de verwachting dat daarin de komende jaren verandering, dat wil zeggen vermindering, in komt. Daar is de Nederlandse economie niet naar en evenmin ligt het in de reden dat de fiscale regelgeving de komende jaren zodanig vorm krijgt dat deze met minder fiscale professionals toe kan. Het tegendeel is eerder waar. Zien we de fiscale praktijk, dan zou het geen enkel bezwaar zijn als het aantal fiscale studenten de komende jaren nog zou groeien. Het moge duidelijk zijn dat ook de fiscale afstudeerrichtingen daarmee in de regel gebaat zouden zijn; sommige afstudeerrichtingen zijn binnen de universiteit of faculteit waar zij zijn ondergebracht klein en dat kan er gemakkelijk toe leiden dat zij in geval van reorganisaties het eerst het onderspit delven. Niet heel lang geleden overkwam dit de capaciteitsgroep waar ik zelf aan verbonden ben bijna, doch gelukkig is dat uiteindelijk in goede banen geleid. Sterker nog, momenteel ziet onze capaciteitsgroep zelfs een zeer substantiële toename van het aantal studenten dat fiscale economie studeert. Naar ik weet is ook bij diverse andere fiscale afstudeerrichtingen een toename van het aantal fiscale studenten zichtbaar.

Voor een betrekkelijk klein land als het onze is het opvallend dat de fiscale discipline een relatief belangrijke positie inneemt. Relatief, omdat op het totaal aantal studenten het aantal fiscalisten natuurlijk uiterst beperkt is. Velen zullen wellicht roepen dat dit met ons ingewikkelde fiscale stelsel te maken heeft, maar dat is mijns inziens niet de reden. Althans niet in de eerste plaats. Er zijn vele buitenlandse fiscale stelsels die aanzienlijk complexer zijn dan het Nederlandse fiscale systeem. Veel belangrijker is naar mijn oordeel dat de fiscale discipline zich in Nederland op een kwalitatief hoog niveau bevindt. Het is te stellig – en overigens ook niet aantoonbaar – te betogen dat Nederland aan de kwalitatieve top zit, maar ik durf de positie wel in te nemen dat het fiscale kennisniveau in Nederland tot een van de hoogste ter wereld behoort. En dat leidt er onder andere toe dat ook de fiscale praktijk – fiscus, belastingadviseurs, bedrijfsleven – zich op dat hoge fiscale niveau bevindt. Of wellicht is het ook wel andersom: door het hoge niveau van de fiscale praktijkvoering is het kwalitatieve niveau van de fiscale opleidingen en de fiscalisten hoog. Een wisselwerking tussen beide ligt in de rede.

Vanuit universitair/wetenschappelijk perspectief bezien is daarbij een belangrijke vraag aan de orde: houdt dit kwalitatief hoge fiscale niveau nu ook een hoog kwalitatief fiscaal onderzoeks-/wetenschapsniveau in? Die vraag, laat staan het antwoord, zal fiscale praktikanten – ten onrechte overigens, zoals ik hierna nog zal uiteenzetten – niet erg interesseren. Maar voor de fiscale wetenschappers onder de fiscalisten is dat een zeer relevant vraagstuk. Immers, de erkenning en derhalve instandhouding van de fiscaliteit op lange termijn wordt niet alleen bepaald door hoogstaand fiscaal onderwijs, maar ook door hoogstaand fiscaal wetenschappelijk onderzoek. Universiteiten behoren nu eenmaal, zowel wetenschappelijk onderwijs als wetenschappelijk onderzoek, voort te brengen. En daar heeft de fiscale discipline een probleem: het fiscale onderwijs is dan weliswaar van hoge kwaliteit, maar tegelijkertijd in de regel toch vooral praktisch. Dat vinden niet alleen niet-fiscalisten, ook vele fiscalisten zijn van oordeel dat het toch eigenlijk ‘maar’ om een beroepsopleiding gaat. Ik acht die kwalificatie in algemene zin overigens niet terecht, hoewel evident is dat er vele studies zijn die een veel wetenschappelijker karakter hebben dan de fiscale opleiding. Maar naast het meer pragmatische karakter van de fiscale studie is er daarnaast de vraag of de fiscale discipline qua onderzoek wel op – een adequaat – wetenschappelijk niveau opereert? Voor de toekomstige positie en continuïteit van de fiscaliteit op universitair niveau is dat een absolute noodzaak. Maar is dat wetenschappelijke niveau aanwezig? Wanneer we bijvoorbeeld kijken naar de vele fiscale proefschriften die de laatste jaren zijn gepubliceerd dan lijkt het antwoord bevestigend te moeten zijn; maar die conclusie is wel wat te snel getrokken. Daar zijn diverse redenen voor aan te voeren. Ik noem een enkele: wat precies de wetenschappelijke criteria zijn voor een proefschrift – en zeker een fiscaal proefschrift – staat bepaald niet vast. Daarover wordt zeer verschillend gedacht. Belangrijker nog is het feit dat vele fiscale proefschriften technisch hoogwaardige verhandelingen zijn, en dergelijke technische uiteenzettingen door fiscalisten veelal positief worden gewaardeerd, maar daarmee is nog niet gezegd dat er een gedegen theoretische/wetenschappelijke onderbouwing en opzet aan ten grondslag ligt. Dat laatste is bezien vanuit wetenschapsperspectief essentieel. Dat blijkt ook wel als een blik wordt geworpen op bijvoorbeeld proefschriften die in de economische wetenschap worden geschreven. Dergelijke onderzoeken zijn doorgaans zeer systematische opgezet en plegen zonder meer te voldoen aan wetenschappelijke normstellingen. Economisch en econometrisch onderzoek wordt ook zorgvuldig getoetst. Het is interessant om te zien dat dit in de rechtsgeleerdheid weer heel anders is; daar zien we dat onderzoek ook maar moeizaam wetenschappelijk wordt aanvaard en erkend. De fiscaliteit vertoont wat dat betreft meer verwantschap met recht dan met economie. Heel verwonderlijk is dat overigens niet als men zich realiseert dat belastingheffing uiteindelijk de basis vindt in belastingwetten. Alleen voor zover de fiscaliteit een duidelijk economische grondslag heeft – wat zijn bijvoorbeeld de effecten van belastingheffing op de economische groei, de werkgelegenheid, de verhouding tussen vreemd en eigen vermogen bij de financiering van ondernemingen of het effect op de arbeidsmarkt of de consumptieve bestedingen – zien we dat er veel eerder sprake is van wetenschappelijk aanvaard en erkend onderzoek.

Toekomstperspectief

Zoals hiervoor betoogd, is de continuïteit van het fiscaal universitaire onderwijs (mede) afhankelijk van de continuïteit van het voortbestaan van de fiscale capaciteitsgroepen op de universitaire instellingen en is dat voortbestaan tevens afhankelijk van de mate waarin wetenschappelijk onderzoek en publicaties plaatsvinden. Ik heb in de inleiding betoogd dat dit in de fiscaliteit nog niet zo gemakkelijk is en dat dit het voortbestaan zou kunnen bedreigen. Een tegemoetkomende opstelling vanuit de economische wetenschap is niet te verwachten en de rechtsgeleerdheid – let op de terminologie: geen rechtswetenschap maar rechtsgeleerdheid! ³– kampt met een vergelijkbaar problematiek, zij het dat de fiscale discipline in een minder gunstige positie verkeert enerzijds doordat hij nog positiefrechtelijker/beroepsmatiger is ingesteld en anderzijds doordat hij qua omvang ver onderdoet voor de juridische discipline en daarmee een veel zwakkere positie inneemt.

De vraag is of dit fenomeen en deze ontwikkeling zijn te keren: kan fiscaal onderzoek wetenschappelijk volwaardig erkend worden? Ik meen van wel, namelijk door als fiscale discipline het heft in eigen hand te nemen. Anders gezegd, door zich een eigen plaats in de wetenschap toe te kennen, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke karakteristieken die eigen zijn aan de fiscale discipline. Dit voorjaar is daar daadwerkelijk een initiatief toe genomen door de gezamenlijke fiscale capaciteitsgroepen van de faculteiten waar fiscaal recht en fiscale economie – al dan niet als afstudeerrichting – worden gedoceerd. De bedoeling is dat er begin 2007 een aantal afspraken tot stand is gebracht die de normering aangeven waaraan fiscale publicaties moeten voldoen teneinde vanuit wetenschappelijk perspectief erkend te worden. Anders gezegd, fiscale publicaties kunnen een fiscaalwetenschappelijk kwaliteitsstempel meekrijgen. Langs die weg is het dan de bedoeling dat ook op universitair niveau erkenning plaatsvindt en daarmee onderzoeksgelden verkregen worden. Deze erkenning moet er dan vervolgens toe leiden dat ook op lange termijn de continuïteit van de fiscale discipline op universitair niveau gegarandeerd wordt en op een hoog niveau kan blijven of op een nog hoger niveau terecht komt. Overigens zij aangetekend dat het niet zo is dat de fiscale capaciteitsgroepen momenteel geheel geen onderzoeksgelden krijgen toegewezen. Maar het is wel een feit dat de verschillen tussen de capaciteitsgroepen op dit punt substantieel zijn – variërend van een onderzoeksbudget van nihil tot een onderzoeksbudget geschikt voor het aannemen van een aantal onderzoekers – en dat zoals hiervoor betoogd, de kans op afname van de onderzoeksbudgetten zonder actie vanuit de fiscaliteit – substantieel is.⁴ Hierna vermeld ik in het kort enkele thema’s die bij de onderhavige problematiek een rol spelend en die ik zeer beknopt zal toelichten.

Ranking

Ranking is een alom gerespecteerd fenomeen, maar lijkt tegelijkertijd een vergruisd systeem. Ranking komen we met name op twee niveau’s tegen; in de eerste plaats is dat de ranking van tijdschriften en in de tweede plaats is dat de ranking van wetenschappelijke prestaties van onderzoekers of beter gezegd van de onderzoekers zelf.

a. Tijdschriftranking

De ranking van tijdschriften dient er enerzijds toe om een selectie te maken tussen periodieken die geheel niet kwalificeren als wetenschappelijk periodiek en anderzijds om binnen de wel erkende periodieken een onderscheid te maken tussen wetenschappelijke niveau’s. In de regel duiden we dit laatste met name binnen de economische discipline aan met de A- en B-publicaties, maar de onderverdeling gaat soms zelfs nog verder (C- en D-publicaties). De relevantie van deze C- en D-niveau’s is niet erg duidelijk, want de facto leiden die niet tot een wetenschappelijke erkenning. In België is momenteel een intensieve discussie gaande over de ranking van juridische tijdschriften.⁵ Het resultaat is niet bemoedigend; men komt er eigenlijk niet goed uit en dat is wat mij betreft ook niet verassend. Ranking van tijdschriften is wetenschappelijk bezien geen noodzaak.

b. Onderzoek(er)sranking

Een ander type ranking betreft die van onderzoek(ers) in een bepaald wetenschapsgebied.⁶ De meest voor de hand liggende rankingen zijn gebaseerd op aantallen (erkende) publicaties en op aantallen citaten. Op dit onderwerp ga ik niet al te uitvoerig in. Reden daarvoor is met name dat ik de betekenis van dergelijke rankings niet erg groot acht, terwijl bovendien de rankingmechanismen op diverse bezwaren stuiten waardoor een onevenwichtig beeld kan ontstaan. Daarenboven is het de vraag wat de relevantie precies is van de ranking. Evenals onder ad a is opgemerkt ten aanzien van tijdschriften – het gaat niet om de ranking van een tijdschrift maar om de ranking van een publicatie – geldt iets vergelijkbaars ten aanzien van wetenschappers: het gaat niet om hun eigen ranking maar om die van een artikel. Waarom dan toch die ranking van wetenschappers? Veelal vanuit commercieel perspectief, net als bij tijdschriften. Alleen zijn hier de belanghebbenden de wetenschappers zelf.

Terug naar de ranking zelf; zoals aangegeven kan dit op basis van (waardering van individuele) publicaties en op basis van citaten. De laatste benadering lijkt populairder dan de eerste, maar acht ik volstrekt onevenwichtig zolang er geen eenduidig en wetenschappelijk verantwoord criterium wordt gehanteerd om te citeren.⁷ De eerste variant verdient dus steun maar vereist ontwikkeling van kwaliteitscriteria en procedurele criteria (zie nog hierna).

Wetenschappelijke en andere publicaties

Publicaties komen voor in allerlei soorten en maten; de vraag is hoe daarbij wetenschappelijke publicaties kunnen worden onderscheiden van andere geschriften; zo zijn er ook vaktechnische artikelen, populariserende publicaties, columns, annotaties, commentaren, kronieken e.d. tegen. In het onderzoek ‘Oordelen over rechten’⁸ van de Commissie Stolker komen deze varianten aan de orde en worden ze besproken (par. 6.4.4. e.v.). Gelet op het bovenstaande is in eerste aanleg het onderscheid tussen wetenschappelijke en vakpublicaties relevant. De Commissie Stolker haakt daartoe met name aan bij de definities en toelichtingen van de VNSU; het kenmerkende onderscheid tussen wetenschappelijke – en vakpublicaties is gelegen in ‘increasing the body of academic knowledge’ waar vakpublicaties vooral zijn gericht op ‘disseminating and stimulating the application of existing knowledge’. Heel helder is dat onderscheid overigens niet.

Maatschappelijk relevant onderzoek

En belangrijk thema betreft de vraag wat te doen met maatschappelijk relevant onderzoek. Dergelijk onderzoek valt – althans in Nederland – formeel buiten het wetenschappelijk erkende onderzoek.⁹ Dat is eigenlijk opvallend, bijvoorbeeld omdat in veel gevallen de (semi-)overheid dergelijk onderzoek laat uitvoeren door universiteiten. Men zou dan toch mogen aannemen dat het daarmee bijna automatisch om wetenschappelijk erkend onderzoek moet gaan; dat is echter in veel gevallen nog maar de vraag en uit eigen ervaring is mij bekend dat dit (helaas) ook niet zo is. Dat levert dan een merkwaardig beeld op: universiteiten die op verzoek van de overheid – maar ook uiteraard commerciële instellingen – onderzoek verrichten en daarvoor betaald krijgen, maar welk onderzoek niet zonder meer wetenschappelijk is. Behoort dergelijk onderzoek dan wel thuis op universitaire instellingen? Mijns inziens moet maatschappelijk relevant onderzoek universitair erkend worden; de Universiteit van Tilburg heeft daar ook daadwerkelijk een kwantificerings- en kwalificeringssysteem voor ontwikkeld (de zogenoemde populariteitsindex; hieraan kleven overigens ook wel enkele nadelen).

Internationale en nationale publicaties

In de regel plegen internationale publicaties in wetenschappelijk opzicht hoger gewaardeerd te worden dan nationale publicaties; dit brengt ook met zich dat internationale publicaties eerder voor wetenschappelijke erkenning in aanmerking komen. Zeker in de economische discipline gaat deze regel op: de zogenoemde A- en B-tijdschriften zijn niet-Nederlandstalig. In de juridische literatuur ligt dat wezenlijk anders. Daar zien we dat de meeste artikelen Nederlandstalig zijn. De verklaring voor dit verschil is niet moeilijk te vinden: Een rechtsstelsel is nu eenmaal voor het grootste gedeelte ‘landgebonden’.

Internationaal/grensoverschrijdend wetenschappelijk onderzoek kan ook binnen de fiscaliteit een belangrijke rol spelen en verdient net als in andere disciplines waardering en erkenning. Niettemin heeft voor dergelijke internationale publicaties geen afzonderlijke of hogere norm te gelden en is er ook geen reden voor een hogere waardering van dergelijke publicaties. De omstandigheid dat zij (in de regel) in de Engelse – of meer algemeen een buitenlandse – taal zijn gesteld is geen relevant criterium. Het gaat immers niet om de toetsing of men het Engels machtig is; bovendien kan een dergelijk onderzoek in principe gewoon in het Nederlands worden uitgevoerd en vervolgens vertaald worden. Waar het om gaat is dat het onderzoek voldoet aan de wetenschappelijke criteria; internationaal onderzoek kan daar bij uitstek zeer goed in passen.

Onderzoeksopzet

Een belangwekkend discussiepunt bij de erkenning van wetenschappelijk onderzoek is de vraag of het onderzoek een bepaalde vorm en/of structuur moet hebben; meer in het bijzonder wat de karakteristieken van onderzoek zouden moeten zijn teneinde tot wetenschappelijke erkenning te kunnen komen. Op dit vlak zijn met name drie thema’s van belang, te weten de vraag of het onderzoek programmatisch moet zijn, of het multidisciplinair moet zijn en of het interdisciplinair moet zijn. De VNSU¹⁰ gaat er vanuit dat onderzoek programmatisch moet zijn: niet de individuele onderzoeker vormt het uitgangspunt maar het onderzoek zelf in de vorm van een onderzoeksprogramma; binnen dat programma zijn diverse onderzoekers gezamenlijk werkzaam. Deze benadering is voor de hand liggend, maar ik acht het niet op voorhand een noodzakelijke voorwaarde voor erkend wetenschappelijk onderzoek.

Toetsing van onderzoek en referees

Waar moeten we als fiscalisten – fiscaal-economen en fiscaal-juristen – in wetenschappelijk opzicht naar toe? Om aan te sluiten bij de vorige paragraaf: zijn fiscalisten niet reeds op voorhand multi- en interdisciplinair werkzaam? Fiscalisten beoordelen en bestuderen de fiscaliteit immers zowel vanuit het recht (de fiscaaljuristen), als vanuit de economie (de fiscaal-economen) en zijn in veel gevallen gezamenlijk actief binnen de universitaire wereld. Het uiteindelijke langetermijndoel zou de totstandkoming en erkenning van een onderzoeksschool of onderzoeksinstituut moeten zijn waarbinnen al het wetenschappelijk gekwalificeerde onderzoek op fiscaaleconomisch en fiscaaljuridisch terrein is ondergebracht. Op kortere termijn gaat het om de erkenning van fiscaal wetenschappelijke publicaties. Daaraan kleeft enerzijds een kwaliteitsnorm en anderzijds een procedurenorm. Wat de kwaliteitsnorm betreft kan men denken aan:

– analytische publicaties over beginselen, theorieën, methoden e.d.;

– analytische vaktechnische publicaties over of naar aanleiding van rechtsregels en/of rechtspraak;

– analytische beleidsmatige publicaties.

Wat de procedurenorm betreft moet men denken aan een toetsing die inhoudt dat twee ter zake kundige vakgenoten de publicatie hebben gereviewd. Het gaat hier dus om de peer reviews. Pas nadat een publicatie deze sluis met succes is gepasseerd is sprake van een wetenschappelijk erkende publicatie en kan dat ook bij de publicatie worden vermeld.

Afsluitend

Zoals in de inleiding aangegeven zijn de fiscale capaciteitsgroepen momenteel doende een fiscaal wetenschappelijke normering te ontwikkelingen. In eerste aanleg gaat het daarbij om het zekerstellen van onderzoeksgelden; maar daarnaast is vooral van betekenis dat met de erkenning van fiscaalwetenschappelijk onderzoek de fiscale discipline meer nog dan nu en ook op lange termijn wordt erkend. Die erkenning is vooral van belang voor de instandhouding, uitbreiding en erkenning van de fiscale discipline en daarmee mede voor de fiscale praktijk. Daarmee is aangegeven dat het door vele fiscalisten ogenschijnlijk weinig relevante wetenschappelijke kader van het vakgebied, in wezen al diegenen raakt die nu en in de toekomst op fiscaal terrein werkzaam zijn.