NTFR 2006/910 - Het niet tijdig beslissen

Overheidsorganen nemen dagelijks vele besluiten. Hiervan volgt een aanmerkelijk aantal op een aanvraag van een belanghebbende. Nadat deze zijn aanvraag heeft ingediend, verwacht hij dat het overheidsorgaan binnen afzienbare tijd beslist. Het komt echter regelmatig voor dat een besluit een behoorlijke tijd op zich laat wachten. De eerste vraag die dan kan worden gesteld is wanneer het besluit had moeten worden genomen. Met andere woorden, op welk moment sprake is van een tijdig genomen besluit.

De volgende vraag is wat een belanghebbende kan doen indien het overheidsorgaan niet (tijdig) beslist. Tot dusverre is het antwoord gelegen in de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een niet–tijdig genomen besluit. Ingevolge art. 6:2 Awb wordt met een besluit gelijk gesteld het niet tijdig nemen van een besluit. Het bezwaar of beroep daartegen is in de wet niet aan een termijn gebonden. Er volgt echter een niet–ontvankelijkverklaring als het bezwaar– of beroepschrift onredelijk laat wordt ingediend.

Deze regeling wordt uitgebreid in het wetsvoorstel nr. 30 435 tot aanvulling van de Awb met een doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen.

De rechten van de burger op dit punt worden binnenkort wellicht uitgebreid. Dit vloeit voort uit een initiatief–wetsvoorstel van de Tweede–Kamerleden Wolfsen en Luchtenveld. Hierin wordt voorgesteld de Awb aan te vullen met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen. In dat geval wordt aan een belanghebbende de mogelijkheid van een financieel drukmiddel jegens het overheidsorgaan gegeven.

Beide wetsvoorstellen zijn bij de Tweede Kamer in behandeling en zullen hier worden besproken. Deze bijdrage wordt afgesloten met een paragraaf waarin een aantal pijnpunten uit deze wetsvoorstellen wordt vermeld.

Met betrekking tot de tijdigheid van een besluit wordt een onderscheid gemaakt naar gelang sprake is van een beschikking op aanvraag of primaire beschikking dan wel van een uitspraak op bezwaar.

Voor de primaire beschikking bepaalt art. 4:13, lid 1, Awb dat deze dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn. Indien er geen wettelijk voorschrift is, moet de beslissing worden gegeven binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Zulk een redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven of mededeling daarvan heeft gedaan onder vermelding van een nieuwe termijn waarbinnen de beslissing wel wordt genomen.

Het antwoord op de vraag of een beschikking tijdig is genomen, kan niet eenduidig worden gegeven en is afhankelijk van welke van de volgende drie mogelijkheden van toepassing is:

–de beschikking is al dan niet genomen binnen de wettelijke termijn;

–er is geen wettelijke termijn voor het nemen van de beschikking en er zijn acht weken na ontvangst van de aanvraag verstreken zonder enige mededeling van het overheidsorgaan;

–binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag bericht het overheidsorgaan belanghebbende op welke termijn de beschikking wel wordt genomen. ¹

Na afloop van elk van deze drie termijnen staat vast dat een beschikking niet tijdig is genomen.

Wat de uitspraak op bezwaar betreft dient een bestuursorgaan binnen zes weken na ontvangst van het bezwaarschrift te beslissen. Die beslissing kan voor ten hoogste vier weken worden verdaagd. ² Hiervan wordt schriftelijk mededeling gedaan. Verder uitstel is slechts mogelijk indien de indiener van het bezwaarschrift hiermee instemt.

In de AWR is in art. 25 een van art. 7:10 Awb afwijkende regeling opgenomen. De inspecteur doet binnen een jaar na ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak. Met schriftelijke toestemming van de minister van Financiën kan de inspecteur die termijn voor ten hoogste een jaar verdagen.

Het Voorschrift Algemene wet bestuursrecht 1997 geeft in paragraaf 6.2.7 de aansluiting tussen deze twee wettelijke bepalingen. Voor de afdoening van bezwaarschriften geldt dat deze in beginsel binnen de termijn van de Awb (zes weken) worden afgehandeld. Kan de inspecteur niet binnen zes weken op het bezwaarschrift beslissen, dan kan hij de beslistermijn met ten hoogste vier weken verlengen. Hiervan doet de inspecteur schriftelijk mededeling aan belanghebbende. Die schriftelijke mededeling moet belanghebbende hebben bereikt voordat de termijn is verstreken.

Omdat de beslistermijn voor bezwaarschriften formeel is bepaald op één jaar, kan belanghebbende geen beroep instellen wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift als de inspecteur de termijn (en) van art. 7:10 Awb niet haalt. Er is dus pas sprake van het niet tijdig nemen van een uitspraak op bezwaar indien één jaar na ontvangst van het bezwaarschrift is verstreken zonder dat door de inspecteur uitspraak of mededeling is gedaan dat de uitspraaktermijn is verdaagd.

Het wetsvoorstel³ tot aanvulling van de Awb met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan⁴ beoogt een wijziging van Afdeling 4.1.3, die allereerst tot uitdrukking komt in het opschrift. Dit wordt gewijzigd in ‘Beslistermijn en dwangsom bij niet tijdig beslissen‘. Vervolgens wordt een nieuwe paragraaf 4.1.3.2 ingevoegd waarin de regeling met betrekking tot de dwangsom bij niet tijdig beslissen is neergelegd.

De dwangsomregeling is alleen toepasselijk indien dit bij wettelijk besluit of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. Een dwangsom is pas verschuldigd indien het bestuursorgaan:

–in gebreke is een beschikking op aanvraag tijdig te nemen;

–schriftelijk in gebreke is gesteld; en

–ondanks de ingebrekestelling nalatig blijft een beschikking op aanvraag te nemen.

De dwangsom is in eerste instantie bepaald op € 20 per dag met een maximum van € 1.000.

In de nota van wijziging⁵ wordt een wijziging aangebracht in de omvang van de dwangsom. Het bestuursorgaan dat, na in gebreke te zijn gesteld, nalatig blijft een beschikking op aanvraag te nemen, is aan de aanvrager een dwangsom verschuldigd voor elke dag dat het in gebreke is, doch ten hoogste gedurende 42 dagen. Op deze termijn is de Algemene termijnenwet niet van toepassing. De dwangsom bedraagt voor de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daarop volgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.

De ingebrekestelling kan worden verzonden zodra het bestuursorgaan niet binnen de daarvoor geldende termijn de beschikking heeft genomen. Bij het ontbreken van een wettelijke termijn kan de schriftelijke ingebrekestelling pas worden verzonden nadat een redelijke termijn is verstreken of – als het overheidsorgaan geen mededeling doet – zodra acht weken zijn verstreken na de ontvangst van de aanvraag door het overheidsorgaan. De dwangsom is dan voor de eerste maal verschuldigd over de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop het bestuursorgaan van de aanvrager een ingebrekestelling heeft ontvangen.

De verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom worden door het bestuursorgaan bij beschikking vastgesteld. Daarvoor is een termijn gesteld van twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom was verschuldigd. Dit is de dag voorafgaand aan de dag waarop de beschikking alsnog is genomen of de laatste dag van de termijn van 42 dagen.

In een aantal gevallen is geen dwangsom verschuldigd, namelijk:

–het bestuursorgaan is onredelijk laat in gebreke gesteld;

–het niet tijdig beslissen is aan de aanvrager te wijten;

–de aanvrager is geen belanghebbende, of de aanvraag is kennelijk niet–ontvankelijk of kennelijk ongegrond;

–het bestuursorgaan is niet in staat een beschikking te geven door uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden buiten zijn toedoen die in redelijkheid niet voor zijn risico dienen te komen;

–de aanvrager is met het uitstel akkoord gegaan.

In art. 7:14 Awb wordt paragraaf 4.1.3.2 van toepassing verklaard voor de bezwaarfase. Voorts is geregeld dat indien door een ander dan de aanvrager bezwaar is ingesteld tegen een besluit op aanvraag, de aanvrager gelijk wordt gesteld met de indiener van het bezwaarschrift.

Als doelstelling van het wetsvoorstel is in de memorie van toelichting⁶ vermeld dat het de burgers een effectiever rechtsmiddel geeft tegen te trage besluitvorming door het bestuur.

Naast de ingebrekestelling waardoor na veertien dagen een dwangsom wordt verschuldigd, blijft tevens bezwaar en beroep tegen het niet tijdig beslissen mogelijk. Indien de belanghebbende bezwaar maakt of (hoger) beroep instelt tegen de beschikking op aanvraag, heeft dit mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Echter, alleen voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist. Een bezwaar of beroep tegen het niet tijdig geven van een beschikking schort niet de werking van de dwangsom op.

Het naast of in plaats van de ingebrekestelling in bezwaar komen tegen het niet tijdig beslissen, kan volgens de MvT⁷ zinvol zijn indien er onenigheid bestaat over de redelijkheid van de door het bestuur gehanteerde termijn.

Art. 7:14 Awb wordt in het wetsvoorstel nr. 29 934 aangevuld zodat de regeling van de nieuwe paragraaf 4.1.3.2 tevens van toepassing is op beslissingen op bezwaar. Dit zou alleen kunnen voor die beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben. Beslissingen op bezwaarschriften tegen beschikkingen hebben altijd het karakter van een beschikking. Daarbij is het niet van belang of het besluit waartegen bezwaar is ingesteld al of niet op aanvraag is gegeven. Het bezwaarschrift is in de zin van de Awb een aanvraag. ⁸

Doordat de dwangsomregeling eveneens van toepassing wordt verklaard op de bezwaarfase, is het mogelijk dat een overheidsorgaan niet alleen in gebreke is tijdig een primaire beschikking te nemen, maar ook in gebreke is tijdig te beslissen op een daartegen gemaakt bezwaar. Het overheidsorgaan kan dan uit hoofde van deze regeling tweemaal een dwangsom verschuldigd zijn, mits voor het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift opnieuw een schriftelijke ingebrekestelling wordt afgegeven.

In het wetsvoorstel nr. 29 934 inzake de dwangsom bij niet tijdig beslissen is uitdrukkelijk de mogelijkheid opengelaten dat naast het verschuldigd worden van een dwangsom de belanghebbende in bezwaar en beroep kan komen. Het wetsvoorstel nr. 30 435 strekt tot aanvulling van de Awb met een doeltreffender rechtsmiddel tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen.

Artikel 6:12 Awb bepaalt dat een bezwaar of beroep dat is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet aan een termijn is gebonden. Een bezwaar– of beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen. In het wetsvoorstel nr. 30 435 is voorgesteld dat ingeval tegen het niet tijdig nemen van een besluit beroep openstaat het beroepschrift kan worden ingediend nadat het bestuursorgaan in gebreke is en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.

Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen (art. 6:12, lid 4, nieuw Awb).

Het wetsvoorstel voorziet voorts in een geheel nieuwe afdeling, te weten Afdeling 8.2.4.A ‘Beroep bij niet tijdig beslissen‘. De regeling met betrekking tot het beroep bij niet tijdig beslissen is van toepassing indien:

–de wettelijke beslistermijn is overschreden en het bestuursorgaan geen mededeling heeft gedaan dat het besluit niet binnen de termijn kan worden genomen;

–bij het ontbreken van een wettelijke beslistermijn een termijn van acht weken is overschreden en het bestuursorgaan daarvan geen mededeling heeft gedaan;

–het bestuursorgaan niet tijdig beslist op bezwaar of in administratief beroep en daarvan geen mededeling heeft gedaan;

–bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan de regeling van toepassing is verklaard.

In het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, neemt de rechtbank binnen acht weken nadat een beroepschrift is ontvangen, met toepassing van art. 8:54 Awb een beslissing. Hiertegen kan in verzet worden gekomen. Alleen wanneer de rechtbank een onderzoek ter zitting nodig oordeelt, vindt een behandeling tijdens een mondelinge behandeling plaats.

Indien de rechtbank van oordeel is dat een onderzoek ter zitting nodig is, wordt dit zo spoedig mogelijk aan partijen medegedeeld. In dit geval behandelt de rechtbank het beroep alsof sprake is van een spoedeisend beroep en doet binnen dertien weken een uitspraak.

Bij gegrondverklaring van het beroep bepaalt de rechtbank dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. Dit uiteraard alleen indien het bestuursorgaan op het moment van de rechtbankuitspraak nog geen beslissing heeft gegeven.

In art. 8:55e, lid 1, (nieuw) Awb is bepaald dat indien het bestuursorgaan een gegeven uitspraak niet naleeft, de belanghebbende de voorzieningenrechter kan verzoeken een dwangsom aan de uitspraak te verbinden.

De ingebrekestelling wordt verzonden nadat de termijn voor het nemen van het besluit door het overheidsorgaan onbenut is verstreken. Voor het geval een wettelijke termijn geldt is het moment van in gebreke zijn duidelijk. In het andere geval moet een redelijke termijn zijn verstreken. Deze is nader ingevuld en vastgesteld op acht weken na ontvangst van de aanvraag door het overheidsorgaan. Op welk moment wordt een overheidsorgaan geacht een aanvraag te hebben ontvangen? De dag nadat de aanvrager zijn aanvraag ter post heeft bezorgd? Die van de dagtekening van de brief waarin het overheidsorgaan aan de aanvrager bevestigt dat zijn aanvraag is ontvangen? Wellicht een dag die is gelegen tussen deze twee momenten?

Doordat onduidelijkheid bestaat over het moment waarop de ingebrekestelling kan worden verzonden, is eveneens onduidelijk op welke dag het overheidsorgaan voor de eerste maal een dwangsom is verschuldigd.

Een ander pijnpunt is gelegen in de omstandigheid dat het het overheidsorgaan zelf is dat bij beschikking de dwangsom vaststelt. Hier voorzie ik met name problemen aan de achterzijde van de termijn. Het bestuursorgaan is een dwangsom verschuldigd voor maximaal 42 dagen. Indien het bestuursorgaan na in gebreke te zijn gesteld, weliswaar gedurende enige dagen een dwangsom is verschuldigd, maar dan de beschikking neemt, welke dag geldt dan als de laatste dag waarop nog een dwangsom is verschuldigd? Is dit de dag waarop de genomen beschikking binnen het bestuursorgaan gereed is gekomen? Of is dit de dag van dagtekening van de beschikking? Of wellicht de dag voorafgaand aan die waarop de belanghebbende de beschikking heeft ontvangen?

Het bezwaarschrift dat gericht is tegen een beschikking op aanvraag, heeft volgens het voorstel mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Dit geldt uiteraard alleen in die omstandigheid dat een beschikking tot vaststelling van een dwangsom is genomen.

Vervolgens wordt een beperking aangebracht, namelijk dat het bezwaar weliswaar mede betrekking heeft op die beschikking, maar alleen voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist. Deze formulering wijkt af van die in art. 24a, lid 2, AWR: Indien de bedragen van een belastingaanslag en van een voor bezwaar vatbare beschikking waarbij een bestuurlijke boete wordt opgelegd op één aanslagbiljet zijn vermeld, wordt een bezwaarschrift tegen de belastingaanslag geacht mede te zijn gericht tegen de boete, tenzij uit het bezwaarschrift het tegendeel blijkt. De rechter dient te beoordelen of ten aanzien van de bestuurlijke boete onjuistheden zijn gepleegd.

In het beroep dat mede betrekking heeft op de dwangsom moeten door de belanghebbende duidelijk argumenten tegen de dwangsomvaststellende beschikking worden aangevoerd, omdat anders geen sprake is van een betwisting en de dwangsombeschikking vaststaat.

Het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een uitspraak op bezwaar kan pas plaatsvinden nadat de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke heeft gesteld. Dit komt overeen met de dwangsomregeling. Echter, in art. 6:12, lid 4, (nieuw) Awb is bepaald dat een ingebrekestelling achterwege kan blijven indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt. Wanneer kan redelijkerwijs van een belanghebbende niet worden gevergd dat hij een bestuursorgaan in gebreke stelt? Bij een spoedeisend belang? De formulering ‘redelijkerwijs‘ duidt mijns inziens echter ook op andere situaties.

Indien belanghebbende het bestuursorgaan niet in gebreke heeft gesteld omdat hij vond dat dit van hem redelijkerwijs niet kon worden gevergd en het bestuursorgaan is een andere mening toegedaan. Vormt dit dan een geschilpunt in de procedure? Wat moet de consequentie zijn indien het oordeel luidt dat belanghebbende ten onrechte de ingebrekestelling achterwege heeft gelaten? Wellicht dat de procedure opnieuw moet? Hiermee is belanghebbende niet gediend. Het is te hopen dat een bestuursorgaan onder die omstandigheid alsnog de beschikking heeft genomen, zodat ‘eind goed, al goed‘ opgaat.