NTFR 2007/1497 - Voor wiens rekening komen computerproblemen bij de fiscus?

Regelmatig lijkt de door de Belastingdienst gebruikte computerprogrammatuur niet optimaal te werken. Bij de invoering van de elektronische aangifte heeft menig belastingplichtige, na het aanklikken van de verzendknop, zich de vraag gesteld of die aangifte wel door de Belastingdienst was ontvangen. Bij problemen waardoor de aangifte niet kon worden ontvangen, kreeg betrokkene in de meeste gevallen het document terug of ontving hij bericht dat een probleem in de verzending was opgetreden. Eerder heb ik reeds geschreven over de hierdoor voor belastingplichtigen ontstane onmogelijkheid om tijdig aangifte te kúnnen doen.¹

In het voorbije jaar hebben computerproblemen bij de fiscus voor één belastingplichtige een vergissing in zijn voordeel opgeleverd. Het komt echter vaker voor dat dergelijke problemen voor belastingplichtigen negatieve gevolgen hebben, zoals recent de problemen in de uitbetaling van de inkomensafhankelijke bijdragen. Een geldstroom van 35 miljard euro is daardoor onbeheersbaar geworden.²

In het navolgende wordt op beide ingegaan teneinde de vraag te kunnen beantwoorden voor wiens rekening dergelijke problemen komen.

1. Kink in de loonaangifteketen

Tijdens het op 4 juli 2007 gevoerde overleg tussen de Vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Vaste commissie voor Financiën met minister Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en staatssecretaris De Jager van Financiën is uitgelegd waardoor de problemen met de uitbetaling van toelagen zijn veroorzaakt. De melding sociale verzekeringen is vervangen door een eerstedagmelding en de verzekerdenadministratie van het UWV door de gemeenschappelijke polisadministratie bij het UWV. De loonaangifteketen functioneert niet goed, waardoor gegevens niet beschikbaar of niet bruikbaar zijn. Nu uit die loonadministratie de samenloopsignalen moeten worden gevoed, worden gemeenten niet meer automatisch op de hoogte gebracht van het feit dat er neveninkomsten zijn. Voorts merkt de minister op dat de kans dat er informatietechnisch iets fout gaat, des te groter is als er meer gegevens op een aangifteformulier moeten worden vermeld, met een instabiliteit van het systeem als gevolg. De conclusie wordt getrokken dat het niet zozeer een kwestie betreft waarbij te veel op de mogelijkheden van de automatisering is vertrouwd. Er is eerder sprake van het overvragen daarvan nu blijkbaar te veel in een korte tijd moest worden ingebouwd.

Hiermee lijkt de minister te willen zeggen dat met de wetenschap achteraf de invoering van de wijziging in de informatieverstrekking op een andere – meer tijd vergende – wijze had moeten plaatsvinden en dat het automatiseringsproces is overvraagd. Met andere woorden: een oplossing moet nu worden gevonden aangezien op deze problematiek niet kon worden vooruitgelopen. Dat men voor een verrassing is komen te staan, is echter niet goed voorstelbaar. Het is van algemene bekendheid dat een computersysteem niet altijd vlekkeloos werkt. Bekend is de opmerking: ’kunt u op een later moment terugbellen want het systeem ligt eruit.’. Wat daarvan ook de reden is.

2. Nieuwe meldingsplicht met bedreiging verzuimboete

In de Staatscourant van 7 augustus 2007³ is een op art. 49 en 50 IW Wfsv berustende regeling afgekondigd die eraan moet bijdragen de door de automatisering veroorzaakte problemen op te lossen. Aangezien de eerder ingezonden gegevens voor de Belastingdienst niet bruikbaar bleken, wordt van de inhoudingsplichtigen verlangd dat zij deze opnieuw verstrekken.

In de door de desbetreffende bedrijven op 17 augustus jongstleden van de Belastingdienst ontvangen brief staat dat de bedrijven, als zij niet voor 1 oktober a.s. reageren, het risico lopen een boete te krijgen. De verzuimboete waarmee wordt gedreigd, betreft die uit art. 28b Wet LB 1964 en kan ten hoogste € 1.134 bedragen.

Minister Donner deelde in antwoord op Kamervragen op 4 juli 2007 nog mee: ’De overlast voor betrokkenen wordt zoveel mogelijk geminimaliseerd en er worden excuses gemaakt voor de dingen die mis zijn gegaan.’.⁴

Heeft de overheid bereikt dat de overlast wordt geminimaliseerd?

Een bedrijf krijgt het verzoek – onder bedreiging van een verzuimboete – gegevens binnen een bepaalde termijn opnieuw aan te leveren. Waaruit de minimalisatie van de overlast bestaat, is niet geheel duidelijk. De kosten die met deze hele operatie zijn gemoeid, komen voor rekening van de desbetreffende bedrijven.

Indien een bedrijf niet binnen de termijn de gegevens verstrekt, staat hem enkel een beroep op afwezigheid van alle schuld (avas) ter beschikking. Zoals bekend is dit de enige grond waarmee een belanghebbende een opgelegde verzuimboete kan bestrijden. Hoewel niet veel gronden kwalificeren als avas, is een fout van de overheid waardoor bij belanghebbende het vertrouwen is gewekt dat zijn handelwijze correct was, wel succesvol. Doordat het computerprobleem bij de overheid wordt opgelost door het in het leven roepen van een nieuwe verplichting, wordt belanghebbende een succesvol beroep op avas ontnomen.

De overheid heeft op te korte termijn wijzigingen willen doorvoeren waarvan nu wordt gezegd dat het automatiseringssysteem is overvraagd. Had hiermee op voorhand niet veel meer rekening moeten/kunnen worden gehouden? De conclusie is in elk geval dat de voor dit probleem gekozen oplossing voor rekening van de belastingplichtigen komt.

3. Een vergissing van de Belastingdienst in uw voordeel

De belastingkamer van Hof Den Bosch⁵ heeft verleden jaar augustus voor één belastingplichtige een bij de Belastingdienst opgetreden automatiseringsfout in zijn voordeel uitgelegd. Belanghebbende heeft met behulp van een door de Belastingdienst verstrekte diskette aangifte gedaan voor de inkomstenbelasting voor het jaar 2001. Tot tweemaal toe heeft de Belastingdienst aan betrokkene gemeld dat de ingeleverde diskette geen leesbaar bestand bevatte. Op de derde per diskette ingeleverde aangifte stond weliswaar een in het computersysteem van de Belastingdienst te lezen bestand, echter in de opmaak waren fouten opgetreden. Toch werd naar aanleiding van die derde diskette aan belanghebbende een aanslag inkomstenbelasting opgelegd. Daarin was een bedrag van € 3.419.635,00 aan rente en kosten van de eigen woning opgenomen. Dit bedrag had echter € 3.419 moeten zijn. De restantschuld bedroeg namelijk € 63.502; dit cijfer was abusievelijk aan het voorafgaande gekoppeld. Het belastbaar inkomen werd daardoor vastgesteld op negatief € 3.390.453. Nadat de Belastingdienst deze fout had ontdekt, werd een navorderingsaanslag voor het jaar 2001 opgelegd. Belanghebbende maakte hiertegen bezwaar met het argument dat de Belastingdienst niet over het voor de navordering vereiste nieuwe feit beschikte.

Naar het oordeel van Hof Den Bosch heeft de inspecteur een ambtelijk verzuim begaan dat aan navordering in de weg staat. Doordat door deze belanghebbende tot driemaal toe een diskette met een onleesbaar dan wel foutief bestand is ingeleverd en de Belastingdienst desondanks de werkwijze van het geautomatiseerd regelen van de aangifte in dit geval niet heeft veranderd, dient de ontstane fout voor rekening van de Belastingdienst te blijven. Met andere woorden een vergissing in het voordeel van deze ene belastingplichtige.

4. Consequenties

In beide voorbeelden hebben automatiseringsproblemen bij de Belastingdienst tot (on)aangename verrassingen geleid. Wat het eerstgenoemde betreft worden de desbetreffende bedrijven met de negatieve gevolgen geconfronteerd. Zij dragen de kosten voor het hernieuwd inleveren van de gegevens. Bovendien lopen zij het risico dat een verzuimboete wordt opgelegd.

Echter, ook het tweede voorbeeld heeft consequenties voor meer belastingplichtigen dan alleen degene waarbij de Belastingdienst toevallig een vergissing in zijn voordeel heeft gemaakt. De belastingopbrengsten worden door de overheid gebruikt ter financiering van diverse overheidsuitgaven. Naar nu blijkt kan de door een computerprobleem foutief vastgestelde belastingaanslag niet worden hersteld omdat hier een ambtelijk verzuim is gepleegd. Met andere woorden, in de jurisprudentie wordt het risico van de automatisering voor rekening van de Belastingdienst gebracht. Een fout van een dergelijke omvang heeft echter consequenties voor de totale belastingopbrengst, zodat eigenlijk iedere belastingplichtige voor een klein deel hieraan meebetaalt. Is dit inherent aan het automatiseringsproces of moet naar een andere oplossing worden gezocht?

5. Denkbare oplossingen

De heffing van belastingen is louter mogelijk indien deze bij wet is geregeld (het legaliteitsbeginsel). Voor tal van wettelijke bepalingen zijn bovendien beleidsregels ontwikkeld waarmee wordt beoogd belastingplichtigen die in gelijke omstandigheden verkeren, op gelijke wijze in de belastingheffing te betrekken. Bij een ongelijkheid kan door die belanghebbenden daarop met meer of minder succes een beroep worden gedaan.

Wat een ongelijke behandeling als gevolg van automatiseringsproblemen betreft kan geen beroep worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Een belastingplichtige heeft in dit geval een voordeel genoten waarvan hij bij lezing van zijn belastingaanslag terstond moet hebben geweten dat een fout was gemaakt. De toepassing van de wettelijke regels en de daaraan in de jurisprudentie gegeven uitleg hebben tot gevolg dat deze belastingplichtige rechtsbescherming geniet. De vraag dient echter te worden gesteld of deze individuele belastingplichtige in alle redelijkheid kan volhouden recht te hebben op deze aanspraak.

Zowel van de zijde van de rechterlijke macht als die van de wetgever is een reactie in voorbereiding.

5.1. Rechterlijke interpretatie

Belanghebbende is met een beroep op het ontbreken van het nieuwe feit door Hof Den Bosch in het gelijk gesteld. In dit geval is geoordeeld dat de Belastingdienst een ambtelijk verzuim heeft begaan door deze aangifte niet handmatig af te werken.

In het licht van het bovenstaande dient mijns inziens echter de vraag te worden gesteld hoe redelijk de aanspraak van betrokken belastingplichtige op dit bedrag is of van eventueel andere belastingplichtigen in soortgelijke casus.

In zijn cassatieberoep in het belang der wet⁶ baseert A-G Niessen zich op de rechtsbescherming ten einde te vorderen dat de eis van het nieuwe feit niet aan navordering in de weg staat, wanneer een belastingplichtige onopzettelijk foutief aangifte heeft gedaan die door de fiscus wordt gevolgd en waardoor belastingplichtige een voordeel toevalt waarvan hij weet dat dit hem niet toekomt. Hij neemt het standpunt in dat als hoofdregel zal hebben te gelden dat fouten van de fiscus niet voor rekening van belastingplichtigen/belanghebbenden mogen komen. Echter, een consequentie als waarvan sprake is in de uitspraak van Hof Den Bosch, druist niet alleen in tegen het legaliteitsbeginsel, maar ook tegen het rechtsgevoel. Geen redelijk denkend mens in de omstandigheden van de belastingplichtige zou na ontvangst van de belastingaanslag met een negatief belastbaar inkomen van € 3.390.453 veronderstellen dat hij recht had op een dergelijke aftrekpost.

Behalve dat in dit geval de conclusie is dat geen redelijk denkend mens kan veronderstellen dat hij op een dergelijke aftrekpost recht had, kan mijns inziens ook worden gesteld dat betrokkene op het moment van ontvangst van het aanslagbiljet wist dat hier een fout was gemaakt. Wettelijk is geregeld dat de belastingplichtige die zijn aangifte te kwader trouw invult, geen recht heeft op bescherming door het vereiste van het nieuwe feit. Maar hoe is het wanneer de belastingplichtige de aangifte per ongeluk fout invult en de daaruit voortvloeiende bate toucheert? Wie op zijn bankrekening, zoals soms voorkomt, een bedrag ontvangt dat niet voor hem is bedoeld, licht de bank in over de gemaakte fout. Wie dat niet doet, is in mijn beleving te kwader trouw. Hoewel in het onderhavige geval de rechtsgeldige aanslag verhindert dat sprake is van onverschuldigde betaling, is in ethische zin even goed sprake van kwade trouw: de belastingplichtige heeft materieel gesproken geen recht en hij weet dat. Dat betekent dat de Hoge Raad met een beroep op de kwadetrouwregel kan oordelen dat reeds de wetgever zelf te kennen heeft gegeven dat in een dergelijk geval navordering mogelijk is. Daarmee zou dan voor bijzondere gevallen kunnen worden aangesloten bij hetgeen in art. 21 Awir is bepaald, te weten dat de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende tegemoetkoming kan herzien, indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten.

5.2. Dreigt een overreactie van de wetgever?

De reactie van de wetgever op onjuiste belastingaanslagen waardoor individuele belastingplichtigen ten onrechte aanspraken verkrijgen, is neergelegd in een nog niet gepubliceerd conceptwetsvoorstel tot wijziging van de AWR en de Wet IB 2001 en enige andere wetten. Uit het door de Raad van de Rechtspraak gegeven advies⁷ blijkt dat dit conceptwetsvoorstel ziet op de invoering van de vooringevulde aangifte, het verruimen van de mogelijkheid tot navorderen en het instellen van bezwaar en beroep tegen een ambtshalve ingenomen beslissing.

Wat de verruiming van de navorderingsbevoegdheid betreft, stelt de wetgever voor dat navorderen eveneens mogelijk moet zijn in die gevallen waarin de belastingplichtige wist of behoorde te weten dat er te weinig belasting is geheven. Hiermee wordt aansluiting gezocht bij hetgeen reeds in art. 21 Awir is opgenomen en in de sociale zekerheid gangbaar is. De Raad voor de Rechtspraak stelt terecht de vraag of het belastingrecht met het invoeren van deze wettelijke norm is gebaat. De rechtsbescherming van belastingplichtige wordt hiermee ingeperkt. Hij dient in beginsel te kunnen uitgaan van de juistheid van de aanslag.

Voorts blijkt dat volgens de Raad voor de Rechtspraak de voorgestelde wettekst niet alleen gericht is op het herstellen van computer- en andere verwerkingsfouten, maar ook op inhoudelijke misslagen van de inspecteur.

Indien de wetgever daadwerkelijk beoogt ook de inhoudelijke misslagen van de inspecteur onder dit nieuwe criterium te brengen, wordt een essentiële wijziging in de navorderingssystematiek voorgesteld waarmee de rechtsbescherming van de belastingplichtigen te zeer wordt ingeperkt! Voorafgaand aan een dergelijke wijziging dient naar mijn mening een brede discussie te worden gevoerd ten einde te voorkomen dat belastingplichtigen het kind van de rekening worden van de computerproblemen bij de Belastingdienst.

Tot dat moment kan de rechter op basis van de bestaande wetgeving soelaas bieden door een beperkte ingreep voor evidente gevallen.

6. Conclusie

In toenemende mate wordt de automatisering ingezet om omvangrijke processen eenvoudiger/sneller te laten verlopen. Dat daardoor fouten worden gemaakt is evident. Zeker als de snelheid waarmee de automatisering wordt ingezet, dusdanig hoog is dat daarmee het systeem wordt overvraagd.

De oplossingen waaraan nu door de overheid wordt gedacht, hebben echter tot gevolg dat deze problemen hoofdzakelijk voor rekening en risico van de belastingplichtigen komen. Een evenwichtiger spreiding is gewenst nu de belastingplichtigen nauwelijks inspraak hebben op door de Belastingdienst nieuw in te voeren automatiseringsprojecten.