NTFR 2007/198 - Papieren btw-tijger op de elektronische snelweg

Een belangrijke doelstelling van de omzetbelasting is neutraliteit. De btw mag in de EU niet tot concurrentieverstoring leiden, wat onder meer betekent dat op soortgelijke goederen en diensten dezelfde belastingdruk rust.¹ Wie dit leest in de papieren versie van de Cursus Belastingrecht kan deze informatie echter 13% goedkoper tot zich nemen dan degene die de elektronische versie raadpleegt. Nederland belast gedrukte informatie, zoals boeken, tijdschriften en kranten namelijk tegen het verlaagde btw-tarief, terwijl cd-roms en andere elektronische informatie onder het reguliere tarief vallen. Dit is niet alleen voor fiscalisten van belang, maar bijvoorbeeld ook voor schoolkinderen en wetenschappelijke bibliotheken.

Het verschillend belasten van dezelfde informatie gaat in tegen het neutraliteitsprincipe van de btw. In deze opinie ga ik na hoe de wetgever in het verleden faciliteiten voor verschillende vormen van gedrukte informatie motiveerde en hoeverre een gelijke behandeling daarbij een rol speelde. Daarna schets ik diverse standpunten over en gevolgen van een ongelijke behandeling van gedrukte en elektronische informatie. Ik sluit af met een oplossing voor de huidige concurrentieverstoring.

Historische ontwikkeling van omzetbelastingfaciliteiten voor gedrukte informatie²

In het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de eerste Nederlandse omzetbelasting, de Omzetbelastingwet 1933, waren boeken, kranten en tijdschriften gewoon belast. Na aandringen van de Tweede Kamer werden dag- en weekbladen als zijnde eerste levensbehoeften vrijgesteld.³ De Tweede Kamer wilde ook een vrijstelling voor boeken. Gewezen werd op de extra lasten voor openbare en wetenschappelijke bibliotheken en onderwijsinstellingen. ⁴ Minister Oud was echter terughoudend: ‘Zoo meen ik dat een artikel als klompen behoort tot de vrijstellingen. Niet zoo gemakkelijk is het vraagstuk ten aanzien van de boeken.’⁵ Hij zou leerboeken wel vrij willen stellen, maar het leek hem praktisch niet uitvoerbaar een grens te trekken. ‘Er is toch ook een massa lectuur, waarvan men algemeen in de Kamer zal zeggen, het is goed, dat daarvan belasting betaald wordt. Ik noem ontspanningslectuur, detectives.’

De Kamer hield echter voet bij stuk: ‘Het ligt toch voor de hand, dat het heel wenschelijk is de boeken vrij te laten. De toestand is toch zoo, dat, ik zal niet zeggen alle lectuur, maar in het algemeen de lectuur onder ons volk wordt gebracht om de ontwikkeling te dienen, dat lezen in het algemeen sterk ontwikkelend werkt en dat dat moet worden bevorderd.’⁶ De minister van Financiën ging om: bij nader inzien was hem gebleken dat het percentage boeken dat zonder bezwaar belast zou kunnen worden relatief gering was. Daarnaast overwoog hij dat sprake was van een groot cultureel belang en dat een groot deel van de belasting ten laste zou komen van de openbare kassen (leermiddelen, bibliotheken).⁷

Voor tijdschriften bestond nog een onderscheid: een in verzuild Nederland schrijnend voorbeeld was dat Onze Kerkbode belast was, maar het maandblad van de Evangelisch-Luthersche Gemeente te Rotterdam niet.⁸ In 1938 werd de vrijstelling zodanig gewijzigd, dat voortaan alle periodieken van omzetbelasting waren vrijgesteld. Bovendien werd gedrukte muziek eveneens onder de vrijgestelde boeken gerangschikt.⁹

In het Besluit OB 1940 werden boeken, tijdschriften en dagbladen normaal belast. Vanaf 1 januari 1951 werden dag- en nieuwsbladen echter weer vrijgesteld. Boeken werden vrijgesteld indien deze door kleinhandelaren werden geleverd.¹⁰ Boeken in lederen band of rug en geïllustreerde tijdschriften, die in hoofdzaak het karakter van ontspanningslectuur hadden, vielen echter met ingang van 1 januari 1951 onder het weeldetarief van 15%.¹¹ Het bleek moeilijk om ‘ontspanningslectuur’ te definiëren. Geïllustreerde tijdschriften op het terrein van onderwijs, kunst en wetenschap, opiniebladen, universiteitsbladen, vak- en verenigingsbladen en vrouwenbladen vielen hier niet onder, in tegenstelling tot familiebladen en sportweekbladen. Religieuze tijdschriften vielen niet onder het weeldetarief, ook niet als het religieuze jeugdbladen als De Engelbewaarder betrof, die mede artikelen met een ontspannend karakter bevatten. Een seculier jeugdtijdschrift als Tom Poes Weekblad was daarentegen wel belast.

In 1953 werd het weeldetarief voor tijdschriften weer afgeschaft. De Tweede Kamer wenste tevens een vrijstelling. Smits merkte op dat het van weinig standvastig beleid getuigt om tijdschriften in 1952 als eerste levensbehoeften aan te merken, terwijl deze goederen eind 1950 nog als niet noodzakelijke goederen onder het weeldetarief waren gebracht.¹² Ook de minister van Financiën voelde hier weinig voor: ‘Terwijl een vrijstelling van omzetbelasting voor dagbladen en nieuwsbladen past in de bestaande regeling voor heffing van omzetbelasting, aangezien zij de progressieve werking van de omzetbelasting versterkt – de uitgaven voor dagbladen en nieuwsbladen nemen immers in het arbeidersbudget nog een vrij belangrijke plaats in – is zulks met een vrijstelling voor tijdschriften niet het geval. (…) Het is ondergetekende niet gebleken, dat ten aanzien van het uitgeven van tijdschriften van een bijzondere noodtoestand, welke dringend voorziening behoeft, kan worden gesproken.’¹³ Van een vrijstelling voor tijdschriften met culturele waarde voelde hij evenmin, omdat dit afbakeningsproblemen met zich bracht. Bovendien achtte hij het onverantwoord de heffing van omzetbelasting te laten afhangen van een dergelijke subjectieve beoordeling. De Tweede Kamer wees op het budget van intellectuelen, waarop de wetenschappelijke bladen evenzeer zouden drukken als de dagbladen op het arbeidersbudget en bepleitte een gelijke behandeling van de periodieke pers en de dagbladpers door een vrijstelling van periodieken.¹⁴ Bij amendement werd dit bewerkstelligd, waardoor met ingang van 1 januari 1953 weekbladen, tijdschriften en andere ten minste driemaal per jaar periodiek verschijnende uitgaven weer werden vrijgesteld.

In de Wet OB 1954 werd de vrijstelling van boeken, dagbladen en tijdschriften geruisloos overgenomen. Gezien de systeemwijziging van de Wet OB 1968 was een vrijstelling niet langer gewenst en werd het verlaagd tarief van toepassing.¹⁵ Onder druk van de Tweede Kamer werd een tijdelijk nihiltarief voor krantenabonnementen ingevoerd.¹⁶ Deze faciliteit werd gemotiveerd met het belang van een voldoende gedifferentieerde pers voor de democratie en de moeilijke positie waarin veel krantenuitgeverijen zich bevonden¹⁷ In 1979 kwam een einde aan deze voorkeursbehandeling vanwege de gunstige economische positie van de (dagblad)pers en het bestaan van andere financiële steunmaatregelen voor de pers.¹⁸

Elektronische informatiedragers: gelijke behandeling geen beleidsprioriteit

Technologische ontwikkelingen maakten dat informatie niet langer slechts in druk verscheen. De opvolgende staatssecretarissen van Financiën benadrukten echter de onmogelijkheid om papieren en elektronische informatiedragers gelijk te behandelen. Al tijdens de parlementaire behandeling van de Wet OB 1968 betoogde de staatssecretaris dat de voor wetenschappelijke doeleinden gebruikte magneetband om praktische redenen niet onder het verlaagd tarief kon worden gebracht.¹⁹ Ingesproken boeken vallen eveneens onder het reguliere tarief.

In 1998 schreef de staatssecretaris dat er onvoldoende overeenkomsten waren tussen boeken en gedigitaliseerde informatie om een gelijk btw-tarief te rechtvaardigen.²⁰ Naar zijn mening week het gebruik van deze informatiebronnen sterk af en vereisten digitale informatiebronnen een relatief kostbare set apparatuur. Tevens stond de Zesde Richtlijn niet toe digitale producten onder het verlaagde tarief te brengen. Als dit anders zou zijn, zou het budgettaire aspect meespelen. In 2000 noemde de staatssecretaris nog slechts de Zesde Richtlijn en verwees hij naar voornoemde brief uit 1998.²¹ In 2004 herhaalde de staatssecretaris dat een cd-rom onder het algemene tarief valt, ook als deze bij een boek wordt geleverd.²² In dat geval moet de vergoeding worden gesplitst. Mekke vond dit opmerkelijk omdat papieren bijlagen bij boeken, bijvoorbeeld overzichtskaarten, wel meeliften met het verlaagde tarief.²³Vakstudie Nieuws achtte het niet uitgesloten dat een beroep op de criteria uit het arrest Card Protection Plan²⁴ toepassing van het verlaagd tarief op een bij een boek geleverde cd-rom onder omstandigheden mogelijk zou maken.²⁵ Dit zou het geval zijn als kan worden gezegd dat de cd-rom slechts van bijkomende aard is, omdat die voor de klant geen doel op zich is, maar een middel om de hoofdprestatie (de levering van het boek) zo aantrekkelijk mogelijk te maken. Ook kon de redactie zich voorstellen dat een cd-rom slechts uit aardigheid wordt bijgeleverd, maar dat deze nauwelijks wordt gebruikt. Een voorbeeld van een dergelijke levering is een cd-rom die bij een wettenbundel wordt gevoegd. Volgens de minister is het alleen mogelijk een bijgeleverde cd-rom laag te belasten als de waarde zeer ondergeschikt is aan de kostprijs van het boek. Dit is naar zijn oordeel in Nederland in het algemeen niet het geval, omdat de kostprijs van het cd-romdeel hier ongeveer een kwart van de totale prijs zou zijn.²⁶

Naar aanleiding van Kamervragen over de kosten van lesmaterialen als gevolg van het 19%-tarief voor cd-roms stelde de minister van OCW in 2005 dat de Zesde Richtlijn het niet toestaat om cd-roms onder het verlaagde tarief te brengen en dat het uitvoeringstechnisch lastig is een onderscheid te maken tussen cd-roms met een algemeen en met een educatief karakter. ²⁷ Bovendien lag de prioriteit van de regering bij het behouden van het verlaagde tarief voor arbeidsintensieve diensten. Vervolgens werden vragen aan de staatssecretaris van Financiën gesteld. Hij herhaalde dat de beleidsprioriteit op het gebied van de btw niet bij cd-roms ligt en dat het niet opportuun werd geacht om in EU-verband te pleiten voor het rangschikken van digitale producten onder het verlaagde btw-tarief.²⁸

In 2006 stelde de Tweede Kamer weer diverse malen vragen over het verschil in btw-behandeling.²⁹ De minister van Financiën herhaalde dat de Zesde Richtlijn het verlaagd tarief niet toestaat voor cd-roms. Op de vraag wat het verschil rechtvaardigt tussen een cd-rom waar niets anders op staat dan in een boek was het antwoord dat het ene een cd is en het andere een boek en dat de regelgeving nu eenmaal een onderscheid maakt tussen verschillende soorten informatiedragers.³⁰ Wel zei hij toe zich in Brussel hard te maken voor een verlaagd tarief voor cd-roms voor educatieve doelen (kennelijk was hij – anders dan zijn collega van OCW en al zijn ambtsvoorgangers – van mening dat een dergelijk onderscheid gemaakt kan worden) en – op verzoek van Kamerlid Van Oudenallen – het gesproken boek. Zalm lijkt deze op 25 oktober 2006 gedane toezegging niet te hebben uitgevoerd tijdens het Ecofin-overleg van 6 en 7 november 2006 (er is in het verslag³¹ niets over terug te vinden). Het stond evenmin op de agenda van de vergadering van 29 en 30 januari.³² Van een beleidsprioriteit lijkt nog steeds geen sprake.

De literatuur ziet ruimte voor een bredere visie op elektronische informatie

Ook in de literatuur is een aantal maal de vraag gesteld of een onderscheid naar informatiedrager kan worden gemaakt. Van Hilten stelde in 1996 dat het begrip boek weliswaar bedrukt papier suggereert, maar zij sloot een wat ruimere uitleg niet per se uit.³³ Zij neigde er echter naar om de cd-rom niet als boek te bestempelen, omdat deze zonder de bijbehorende hardware niet als boek kan functioneren. Ze sloot echter niet uit dat ze haar mening zou herzien, als de cd-rom naar het spraakgebruik een verschijningsvorm van een boek is geworden. Dit was volgens haar het geval wanneer iedereen een cd-rom-speler in de huiskamer heeft staan en het heel normaal is geworden dat in de boekhandel de vraag wordt gesteld ‘wilt u dit boek op CD of op papier?’. Naar mijn idee is dat stadium inmiddels bereikt. In 2005 bezat 83% van de bevolking van 12 tot en met 74 jaar een computer en had 78% toegang tot internet.³⁴ Iedere computer is tegenwoordig uitgerust met een station voor een cd-rom. Papieren krantenabonnementen worden opgezegd en ingeruild voor onlinekranten. Sommige naslagwerken, zoals de NDFR zijn slechts in elektronische vorm beschikbaar. Veel onderzoek wordt niet meer verricht met (dure en vanwege de noodzaak tot invoegen onhandige) losbladige naslagwerken, maar met de gedigitaliseerde versies. Soms dwingen de omstandigheden hier zelfs toe, omdat universiteiten de abonnementen op losbladigen en papieren tijdschriften wegens geldgebrek hebben opgezegd.

In mei 2001 verhaalde Kogels over een student die vroeg wanneer een bepaald studieboek op cd-rom uitkwam.³⁵ Ook Kogels kwam tot de conclusie dat een cd-rom geen boek is en dat de Zesde Richtlijn toepassing van het verlaagde tarief niet toestaat, maar hij vroeg zich af of het economisch gezien verdedigbaar is dat de belastingdruk op een boek lager is dan die op een cd-rom met dezelfde inhoud.

Mekke wees er in 2005 op dat in de btw ‘fact’ boven ‘form’ gaat.³⁶ Volgens haar wordt een boek bepaald door zijn inhoud in samenhang met zijn uiterlijke verpakking. Papier en karton zijn in haar visie informatiedragers, net als cd-roms, dvd’s, floppy’s, USB-pennen en dergelijke. Wanneer deze eenzelfde doel, functie, inhoud en strekking hebben, zou het medium naar haar oordeel niet doorslaggevend mogen zijn voor de toepassing van het verlaagde btw-tarief en zouden elektronische informatiedragers ook als een boek moeten kwalificeren.

Europese ontwikkelingen

Bijlage III bij Richtlijn 2006/112/EG (de opvolger van de Zesde Richtlijn) bepaalt dat het verlaagde tarief mag worden toegepast op de levering van boeken, kranten en tijdschriften. Elektronische gegevensdragers lijken hier niet onder te vallen. De levering van geschreven stukken en informatie en de terbeschikkingstelling van databanken wordt sinds Richtl307n 2002/38/EG³⁷ expliciet beschouwd als langs elektronische weg verrichte diensten en dus niet als de levering van goederen.³⁸ Overigens is het opmerkelijk dat niet wordt gesproken over het ‘langs elektronische weg leveren’ van informatie enz.

Het Europese Parlement heeft al in 1998 een resolutie aangenomen waarin het verlangde ‘dat het verlaagde tarief voor boeken ook gaat gelden voor CD-ROM’s met dezelfde of een vergelijkbare inhoud als boeken’.³⁹ Ook Frankrijk heeft hier al meerdere malen om gevraagd. Zowel op de Ecofin-vergadering van januari 2004 als op die van juni 2006 heeft de Franse regering zich uitgesproken voor een gelijke behandeling van boeken en elektronische informatievoorziening. In de herfst van 2006 hebben de Franse ministers van Cultuur, Economische zaken en Begrotingszaken hierover een gezamenlijke brief aan de Eurocommissarissen voor media, belastingen en de interne markt gezonden.

In een in januari 2006 verschenen rapport dat is opgesteld in opdracht van de DG-research van de Europese Commissie wordt geconstateerd dat het huidige btw-regime een concurrentievoordeel oplevert voor gedrukte wetenschappelijke tijdschriften ten opzichte van onlinetijdschriften.⁴⁰ Bovendien leidt het tot de continuering van geprinte versies, terwijl dit zonder het verschil in btw-tarief een economisch sub-optimale beslissing zou zijn. Het tariefsverschil veroorzaakt derhalve economische inefficiënties en verspilling. Tevens wordt gewezen op het feit dat het hoge btw-tarief voor elektronische wetenschappelijke publicaties Europese onderzoeksinstituten in een nadelige positie brengt, met name vergeleken met landen als de VS waar elektronische diensten zijn vrijgesteld. Het rapport beveelt aan om de nadelige fiscale behandeling op te heffen door hetzij het verlaagde tarief op alle wetenschappelijke informatie toe te passen, ongeacht de verschijningsvorm, of door een teruggavesysteem voor universiteiten en andere onderzoeksinstituten in te voeren (een systeem dat momenteel al in Zweden en Denemarken wordt gehanteerd). Het rapport benadrukt dat alhoewel de Europese Commissie een rol zou kunnen spelen bij de promotie van beide oplossingen, de uiteindelijke beslissing aan de lidstaten is.

In het voorjaar van 2006 concludeerde een ander rapport dat de btw de grootste barrière vormt voor elektronische informatie in Europa.⁴¹ Dit rapport was uitgebracht namens de Frankfurt Group, een forum voor wetenschappelijke informatie. Ook in dit rapport werd gewezen op de concurrentieverstoring die de verschillende tariefstoepassing naar gelang de informatiedrager tot gevolg heeft. Bibliotheken zullen door het verschil in btw-tarief geneigd zijn geprinte informatie aan te schaffen, ook als de elektronische versie als superieur wordt beschouwd. Behalve negatieve welvaartseffecten heeft dit ook een verstorende werking op de overgang van geprinte naar elektronische informatie en op de verspreiding en ontwikkeling van kennis in de EU. Het rapport waarschuwt voor een wetenschappelijke achterstand op de VS. Uit het rapport blijkt dat Tsjechië en Litouwen de verstorende werking van de btw hebben opgelost door van btw vrijgestelde nationale consortia op te richten, waar bibliotheken vrij van btw bronnen kunnen kopen. In de UK hebben sommige bibliotheken het probleem opgelost door een deel van de bibliotheek uit te besteden aan een afzonderlijk bedrijf, waardoor de btw deels kan worden teruggevraagd.

Hoe de btw te neutraliseren?

Het tariefsverschil voor elektronische en papieren informatie verstoort de markt voor informatievoorziening. De btw is op dit punt derhalve verre van neutraal. Dit probleem kan worden opgelost door elektronische informatie onder het verlaagde btw-tarief te brengen. Daarvoor is echter overeenstemming van alle 27 Europese lidstaten nodig. Bovendien moet Nederland vervolgens geld willen vrijmaken om deze aanvullende tariefsverlaging te financieren. Gezien het feit dat al bijna tien jaar voorbij zijn sinds het Europese parlement zijn resolutie aannam en de inspanningen van Frankrijk tot op heden evenmin veel resultaat lijken op te leveren, zal Europa naar verwachting niet op korte termijn bewegen. Dit zou betekenen dat de concurrentieverstoring met alle daarmee verband houdende negatieve economische en maatschappelijke effecten voorlopig blijft voortduren.

Nederland hoeft echter niet op Europa te wachten. Een eenvoudige oplossing om het concurrentienadeel van elektronische publicaties ten opzichte van gedrukte informatie en de daaraan gekoppelde nadelige effecten op te lossen is het onder het reguliere tarief brengen van alle informatiedragers. Hierdoor werkt de btw weer neutraal. De uitgevers- en boekverkoperslobby zal zich hier fel tegen verzetten.⁴² Dat deed zij al toen het CDA en de VVD afgelopen najaar in hun verkiezingsprogramma een dergelijk voorstel deden. Het is uiteraard het goed recht van de branche om haar economische belangen te behartigen. De lobbyisten hebben echter een retorisch voordeel. De Tweede Kamer is hier al sinds de jaren dertig zeer gevoelig voor, zo bleek ook nu weer uit Kamervragen die de PvdA afgelopen najaar stelde aan de minister van OCW.⁴³

Als de emoties en retoriek echter terzijde worden geschoven, blijft geen zuiver argument over tegen het creëren van een ‘level playing field’ als kwetsbare (afnemers van) informatie tegelijkertijd worden gecompenseerd met directe subsidies. De opbrengst die de tariefsverhoging oplevert (in 2007 491 miljoen volgens tabel 5.3.2 van de Miljoenennota 2007) kan hiervoor worden aangewend. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een compensatie voor bibliotheken, scholen en wetenschapsorganisaties (zowel voor papieren als elektronische informatie), een kleine verhoging van de studiefinanciering en de kindertoeslag voor schoolgaande kinderen (behalve als schoolboeken geheel gratis worden) en subsidiëring van bijzondere publicaties (zowel op papier als in elektronische vorm). Voordeel van directe subsidiëring is dat subsidies veel gerichter kunnen worden ingezet. Nu wordt het belastingvoordeel immers gegeven aan alles met de uiterlijke kenmerken van een papieren boek of tijdschrift (met als meest aansprekende voorbeelden bladen als de Story, Playboy en Beau Monde). De – door Financiën meermalen benadrukte – onmogelijkheid om te differentiëren tussen verschillende uitgaven maakt de btw een zeer ongeschikt subsidiemiddel. Bij directe subsidiëring is differentiatie naar product òf afnemer wel mogelijk. Via directe subsidies kan bovendien (de aanschaf van) bepaalde elektronische uitgaven financieel worden ondersteund, terwijl dat via de btw voorlopig niet mogelijk is. In Denemarken wordt deze combinatie van een hoog tarief voor boeken en tijdschriften (25%) gecombineerd met gerichte subsidieregelingen (universiteiten krijgen de btw die zij hebben betaald bijvoorbeeld vergoed) reeds toegepast.

Het is echter zeer de vraag of er in Nederland voldoende politieke durf is om de retoriek te trotseren en tot een dergelijke rechtvaardiger en meer efficiënte en effectieve aanwending van overheidsgeld te komen. Voorlopig zal de papieren btw-tijger de elektronische snelweg nog wel blijven saboteren en betaalt degene die deze opinie op papier leest 13% minder omzetbelasting dat de onlinelezer.