NTFR 2014/570 - Staatssecretaris gezocht, een mens (m/v) met twee persoonlijkheden?

Direct na het door oud-staatssecretaris Weekers aangeboden ontslag was de analyse van diverse door de pers makkelijk te bereiken deskundigen helder: het belastingstelsel is te complex geworden; hierdoor is de uitvoering ervan bijna onmogelijk. Maar dat het belastingstelsel complex is geworden, is niet van de laatste tijd. Het bedrijfsleven klaagt al jarenlang over de vele regels. De Commissie-Dijkhuizen constateert dat het allemaal vereenvoudigd moet worden, maar was zeker niet de eerste commissie die dat riep. Kabinet na kabinet belooft dat het woud van regels zal worden aangepakt. Maar de praktijk is dat waar één (onzinnig en dus toch niet nageleefd) regeltje wordt geschrapt, er net zo makkelijk weer tien nieuwe worden bedacht. Telkens verbaas ik mij dan ook weer over hetgeen ons gepresenteerd wordt op de derde dinsdag van september. Saillant detail bij dit alles is dat de grootste deskundigen zelf in het verleden het hardst hebben meegewerkt aan dit woud van regels¹.

De wetgevende rol die de staatssecretaris op zich neemt is niet iets waar de samenleving om vraagt. Zijn ministerie voelt zich rijk aan techneuten die bedreven denken te zijn in de fiscale woordkunst en daardoor deel uitmaken van de wetgevende macht. De politieke arena is een hok vol met haantjes, die naarstig pikken naar het uitgestrooide publicitaire voer. Pikken wat er te pikken valt, het leven is maar kort, want de braadpan van de verkiezing is alweer in aantocht. En daartussen loopt het ‘staatssecretaris hennetje’, eieren producerend, terwijl de doos met eieren al overvol zit.

Mijn constatering en voorspelling is dat belastingwetgeving niet meer te vereenvoudigen is. Maar misschien moet dat ook niet. De samenleving is nu eenmaal complex, en bij een complexe samenleving hoort nu eenmaal ook een complexe belastingwetgeving. En daarom is een complexe belastingwetgeving ook helemaal niet erg!

Waar ik echter al jarenlang voor pleit is een ‘stand still’, een pas op de plaats. Laten we eens vijf jaar helemaal niets wijzigen in onze belastingwetgeving. Onze maatschappij stort echt niet in elkaar. Sterker nog, ik denk dat dit economisch gezien zelfs goed zou uitpakken. Indien vaststaat dat we vijf jaar niets wijzigen in onze belastingwetgeving, weten we ook vijf jaar lang waar we aan toe zijn. In het huidige tijdsgewricht zien we dat de consument terughoudend is in zijn uitgaven omdat hij in onzekerheid verkeert. Het bedrijfsleven is terughoudend in investeringen, omdat de economie wel eens zou kunnen verslechteren en de regelgeving wispelturig is. Indien de markt weet dat vijf jaar lang fiscaal gezien alles bij het oude blijft, is de onzekerheid daarover weg en kunnen we weer goed beredeneerd plannen maken.

Dus de eerste maatregel die hij moet treffen: alle wetgeving ambtenaren neerzetten bij Uitvoering. En in de politieke arena kan de staatssecretaris zeggen: ‘in het regeerakkoord staat dat we vijf jaar niets doen; einde discussie’.

De staatssecretaris struikelde over zijn uitvoeringsapparaat. Er ging wat mis bij de Belastingdienst. Dat het mis ging was niet een incident. Het ging mis en het zal voorlopig mis blijven gaan omdat we jarenlang de Belastingdienst hebben wegbezuinigd en toch telkens weer nieuwe taken hebben neergelegd bij diezelfde vermagerende instelling.

Dit is een proces dat al meer dan 20 jaar geleden in gang is gezet. Bij de eerste grote reorganisatie werden de ‘Inspecties’ met ieder hun eigen fiscale specialismen samengevoegd tot één Belastingdienst, waarbij men nog wel onderscheid maakte tussen particulieren, ondernemingen en grote ondernemingen. De diverse fiscale specialisten moesten met elkaar gaan samenwerken, zodat het proces veel efficiënter werd. Op zich was dit een goed idee. Het was natuurlijk vreemd dat wanneer een controle vennootschapsbelasting werd uitgevoerd, de controleur zich tot dit middel beperkte. Ook als zijn constateringen direct bruikbaar waren voor de andere middelen, volstond hij met het doorsturen van zijn rapport naar een collega in de hoop dat die er wel iets mee zou doen. Ook het idee van nog maar één loket, met een ‘klantcoördinator’, was een goed idee. En zo lagen er aan die eerste grote reorganisatie goede punten ten grondslag. Maar er zat in die eerste reorganisatie ook een belangrijke weeffout: de leidinggevende manager ontstond.

De RAD (Rijks Accountants Dienst) werd afgeschaft. Hoogopgeleide accountants die in staat waren om moeilijke onderzoeken te verrichten, werden ondergebracht in de teams en grepen de macht. De fiscale techneuten, de (echte) inspecteurs, vonden het werk van de fiscale puzzels veel leuker en waren veel minder allround dan hun accountantcollega’s. En al snel ging het niet meer om de (niet meetbare) kwaliteit van het fiscale werk, maar om de (meetbare) kwantiteit. Zo heb ik nog meegemaakt dat de inspecteur een ‘tijdregistratiesysteem’ moest gaan bijhouden. Bij een belastingadviseur is dat zinvol omdat hij werkt op basis van uren maal tarief en zijn cliënt hem terecht zal wijzen als hij veel te veel uren heeft besteed aan zijn werk en dit heeft doorberekend.

Maar bij een belastinginspecteur ligt dit anders. Ook het meten van zijn werk door te kijken naar de hoeveelheid en omvang van zijn correcties zegt niets over de kwaliteit. Dat dit tot misstanden leidt zien we aan de politie die juist aan gezag heeft ingeboet nadat men werd beloond of werd berispt naar mate men boetes uitschreef.

Management werd beloond en gewaardeerd voor de gepresenteerde ‘productiecijfers’, fiscale vaktechniek werd als een noodzakelijk kwaad ervaren. Bezuinigingen gingen dan ook ten koste van fiscale knowhow, en investeringen werden door het management ingezet in automatisering om de productiecijfers verder op te schroeven. Jarenlange vacaturestops voor nieuwe inspecteurs en niet tot nauwelijks investeringen in de fiscale opleidingen van de maar weinige fiscalisten die men nog aantrok, gaan nu de Belastingdienst opbreken. De vergrijzing slaat toe. De babyboomers gaan met pensioen. En zo ontstond een neerwaartse spiraal in de kwaliteit van het ambtenarenapparaat van de Belastingdienst die niet opgeheven kon worden door automatisering.

De samenleving is complex, de fiscale wetgeving is daardoor ook complex. Vereenvoudiging is een utopie. Een te complexe situatie is ontstaan die voorlopig nog niet valt te automatiseren. Zolang wetgeving mensenwerk is, blijven er gaten en fouten bestaan die niet door automatisering kunnen worden weggewerkt. Sterker nog, automatisering zou zelfs een katalysator kunnen zijn die het ongewenste effect onbestrijdbaar maakt. De ‘slimme’ Bulgaren werden onzichtbaar en niet-pakbaar door onze prachtige systemen.

De enige oplossing is dus om de Belastingdienst uit te breiden met nieuwe ambtenaren en deze een goede en gedegen fiscale opleiding te geven. Geef de nieuwe staatssecretaris een fors budget om te besteden aan achterstallig onderhoud en investeringen in zijn Dienst. En verder zou ook binnen de Belastingdienst een ‘freeze’ van een jaar of vijf geen kwaad kunnen. Zo is bijvoorbeeld functiewisseling een groot goed, maar het schiet zijn doel voorbij als managers steeds, nadat ze hun blije veranderdrang hebben botgevierd en een beetje gevoel voor de techniek hebben gekregen, om de vijf jaar gedwongen worden losgelaten op een nieuwe ‘uitdaging’.

Inmiddels is de nieuwe staatssecretaris bekend. In de Volkskrant van dinsdag 4 februari wordt hij, Eric Wiebes, neergezet als een atypische politicus, wars van conventies. De kop luidt: ‘De Ramses Shaffy van de VVD’. Het Dinsdagprofiel dat wordt neergezet stemt mij tot hoop. Zou er dan eindelijk een staatssecretaris zijn die inziet dat het moet stoppen met al die regels en dat er geïnvesteerd moet worden in menskracht, in de fiscale knowhow van de Belastingdienst?

Het artikel schetst een ‘veelbelovend’ beeld, althans wanneer het gaat om iemand die financieel uit de hand lopende projecten probeert in te dammen. De situatie bij de Belastingdienst is echter precies andersom. Er is jarenlang niet geïnvesteerd, er moet nu juist – in tijden van crisis – worden geïnvesteerd. Ook zijn cv stemt mij somber. TU Delft, consultant, plaatsvervangend secretaris-generaal van een ministerie. Niet een jurist die oog heeft voor fiscale puzzels, maar eerder een manager met een technische achtergrond.

En ik word nog somberder: ‘Blijheid moet je organiseren, vindt Wiebes. Klinkt daar iets door van de maakbare samenleving? Mogelijk, maar wel met een kleine overheid. Het zijn de burgers die het moeten doen, vindt de voormalig directeur marktwerking van Economische Zaken.’

Oei, kleine overheid? Natuurlijk, de burgers moeten het doen. De belastingplichtigen moeten het doen. Al 20 jaar lang vertrouwen we er op dat de belastingplichtige het wel doet. Maar als er één (bijvoorbeeld een Bulgaar) merkt dat de ander het niet doet, duurt het niet lang of hij doet hetzelfde.

Daarom zou ik de nieuwe staatssecretaris bij zijn startgesprek de volgende uitgangspunten voor zijn werk willen meegeven:

• de basis voor een goede Belastingdienst ligt in fiscale kennis; investeer in die kennis;

• besef goed dat de Belastingdienst als enige zorgt voor vrijwel alle inkomsten van het Rijk en dus een investering rechtvaardigt, zelfs in tijden van crisis;

• wees die atypische politicus, wars van conventies, en blijf eens zitten waar je zit als het gaat om regelgeving, oftewel: doe eens niets!

Staatssecretaris, zorg ervoor dat u de pet van de wetgevende macht eens afzet en al uw aandacht vestigt op uw uitvoerende macht.