NTFR 2016/1778 - Lokale heffingen in veelvoud?
NTFR 2016/1778 - Lokale heffingen in veelvoud?
Afgelopen jaar heeft het kabinet in het zogenoemde achtpuntenplan voor een herziening van het belastingstelsel gepleit voor het versterken van de lokale heffingen. De lokale heffingen zouden in de toekomst een vijfvoud moeten opbrengen van hetgeen door de gemeenten momenteel aan belasting wordt geheven.1 Niet dat de gemeenten daar financieel wijzer van worden, want de bedoeling is eveneens dat zij met hetzelfde bedrag worden gekort op de bijdragen uit het Gemeentefonds. In beginsel dus niet erg interessant, zij het dat een belangrijk verschil is dat de gemeenten op de uitkeringen uit het Gemeentefonds de facto geen invloed hebben, terwijl dat uiteraard wel het geval is indien zij meer eigen belastingen kunnen heffen. Wel kan – en wat mij betreft moet – daarbij aan de heffingen een maximering zitten. Voor de rijksoverheid betekent het dat er minder geld naar het Gemeentefonds gaat en dat daarmee de rijksbelastingen kunnen worden teruggedrongen. Ook daar dus een budgettair neutrale operatie. Dit terugsluizen via een belastingverlaging is uiteraard ook noodzakelijk om de zwaardere lokale belastingen te kunnen compenseren.
Op aandrang van de beide Kamers heeft het kabinet dit voornemen verder moeten uitwerken, hetgeen heeft geleid tot een recente brief van de bewindslieden van Binnenlandse Zaken en van Financiën.2 Deze brief bevat een aantal interessante elementen met betrekking tot de verdere vormgeving van de verschuiving van heffingen van het Rijk naar de lagere overheid. In deze opinie schenk ik aandacht aan enkele van de overwegingen en voorstellen. Daarbij zij vooropgesteld dat ik bepaald geen voorstander ben van veel lokale heffingen en dus zeker niet van een verruiming van het lokalebelastinggebied.3 In genoemde brief staan echter diverse kwesties die, wat mij betreft, waardering verdienen. Ik sta stil bij enkele van de aangesneden punten in de brief, zowel punten die mij aanspreken als punten waar dat wat mij betreft niet het geval is.
De knelpunten in de lokale heffingen
Er worden in het achtpuntenplan een zestal knelpunten benoemd in de gemeentelijke belastingen die reden kunnen zijn om te komen tot aanpassingen. Ik bespreek er twee. Het eerstgenoemde knelpunt is een wat merkwaardige, want dat zou de hoge belastingdruk op arbeid zijn. Lokale heffingen hebben echter met arbeid weinig, of beter gezegd helemaal niets van doen. Men moet dat – zo blijkt – ook anders zien, namelijk dat de belastingdruk op arbeid in Nederland (te) hoog is en kan worden verlaagd door de lokale heffingen te verhogen. Dit is een juiste constatering, maar dat is natuurlijk geen knelpunt van de lokale belastingen. Ik meen dus dat dit als een oneigenlijk argument wordt aangevoerd. Dat een verhoging van de lokale heffingen tot een lagere druk op arbeid zou kunnen leiden is juist, maar daar zijn ook andere varianten voor denkbaar. Bovendien gaat het – in de visie van het kabinet – om een lastenverschuiving van ‘slechts’€ 4 miljard.4 Op een totale belasting- en premiedruk op arbeid van circa € 150 miljard zet dat niet veel zoden aan de dijk.
Een ander element dat wordt genoemd betreft het woud aan lokale belastingen. Het zijn er inderdaad nogal wat. Het betreft acht ‘echte’ belastingen en dan nog wat overige heffingen zoals de rioolheffing en precarioheffingen.5 De belastingen leveren bijna € 5 miljard. op. De overige heffingen circa € 4 miljard. Mede gelet op de gezamenlijke opbrengst in verhouding tot het aantal heffingen lijkt er inderdaad reden te zijn om hier eens de bezem door te halen. Deze verhouding tussen aantal heffingen en opbrengst leidt stellig ook tot relatief hoge heffingskosten. Bovendien worden de lokale heffingen regionaal uitgevoerd en niet door de centrale overheid, hetgeen ook tot relatief hoge uitvoeringskosten leidt. Dit punt wordt in de kabinetsbrief terecht gesignaleerd, zij het dat er duidelijke verschillen bestaan tussen de onderscheiden belastingen.
Opruimen
Mede uit het voorgaande leiden de bewindslieden af dat er reden bestaat te bezien of een aantal lokale belastingen niet zouden kunnen en moeten worden afgeschaft. Die gedachte valt van harte te onderschrijven. Op grond van het voorstel sneuvelen de belasting op roerende woon- en bedrijfsruimten (€ 2 miljoen), de hondenbelasting (€ 62 miljoen), de forensenbelasting (deels) (€ 30 miljoen) en de reclamebelasting (€ 20 miljoen).6 Daarnaast valt een deel van de precarioheffingen weg. Met name de afschaffing van de hondenbelasting zal velen deugd doen, hoewel het gelet op de curieuze jurisprudentie die over deze heffing is gewezen in dat opzicht wel jammer is.7 Opvallend genoeg blijft de toeristenbelasting gehandhaafd. Opvallend, omdat deze belasting drukt op niet-inwoners en dus per definitie op niet-stemmers, waarmee deze belasting geheel niet voldoet aan de uitgangspunten voor een lokale heffing. Deze heffing wordt onder andere gerechtvaardigd door het geringe bedrag van de heffing, alsmede door de kosten van de voorzieningen waar toeristen gebruik van maken. Met name het eerste punt snijdt uiteraard principieel geen hout. Daarnaast wordt opgemerkt dat toeristen ook voor een andere bezoekbestemming kunnen kiezen. Dat is toch wel een heel vreemde gedachte. In de eerste plaats zal als zodanig geen toerist onderzoeken hoe het met de toeristenbelasting staat, maar bovendien zou ik toch zeggen dat we graag veel toeristen willen hebben. Zij leveren gemiddeld een hoge bijdrage aan de economie, die als zodanig leidt tot belastingopbrengsten waarvan stellig de btw de belangrijkste is. We moeten dan niet ook nog eens een toeristenbelasting heffen met een verwaarloosbare opbrengst van € 189 miljoen. En tot slot: we proberen toch juist belastingen te hebben die men niet kan ontlopen? Het kunnen zoeken naar een andere bestemming moet dan niet aan de orde zijn. Kortom, ook deze belasting kan worden afgeschaft.
Blijft – buiten de OZB – over de parkeerbelasting, die een heel eigen karakter, namelijk het karakter van bestraffing heeft en die uiteraard geen belasting hoort te zijn. Deze dient dus als belasting ook te worden afgeschaft en te worden overgeheveld naar het systeem van administratieve boetes. Wat mij betreft houden we al met al dus alleen de OZB over. De (resterende) precariorechten laat ik hier in het midden, maar ook daarvan zou afschaffing in mijn optiek wenselijk zijn.
Vernieuwing
Zoals gezegd moet volgens het kabinet de kwantitatieve omvang van de lokale heffingen toenemen. Deze opinie biedt te weinig ruimte om alle aspecten daarvan te bespreken, zodat ik me beperk tot een aantal vraagpunten.
Een eerste vraag die in de kabinetsbrief niet aan de orde komt, is op welk niveau de heffingen van de lagere overheid moeten toenemen. Immers, ook de provincies behoren daartoe. Het ligt in de rede een afweging te maken op welk niveau van lagere overheid, in welke mate en door middel van welke belastingen wordt geheven. De kabinetsbrief gaat hier ten onrechte geheel aan voorbij.
Een tweede vraag die onbesproken blijft, is de wijze van uitvoering van de heffing en invordering. In beginsel vindt deze plaats per gemeente, hoewel er diverse regionale samenwerkingsverbanden zijn die de heffing gezamenlijk uitvoeren. Deze laatste ontwikkeling is een goede zaak, maar de vraag komt op waarom de lokale heffingen niet volledig gecentraliseerd worden uitgevoerd. Het komt mij voor dat daarmee een veel efficiënter systeem ontstaat. De brief rept daar in het geheel niet over.
Een derde vraag – die in het verlengde ligt van de tweede vraag – is waarom niet onderzocht is of een opcentenregime zoals we dat in de motorrijtuigenbelasting kennen of zoals dat in België wordt gehanteerd niet een oplossingsrichting is. Het heeft onder andere als voordeel dat de (additionele) uitvoeringskosten daarvan om en nabij nihil bedragen.
In de kabinetsbrief worden twee ‘nieuwe’ belastingen geïntroduceerd, te weten een ingezetenenheffing (‘kopgeld’) en een gebruikersheffing in de OZB. Enige zelfstandige motivering of onderbouwing voor die heffingen ontbreekt. Er wordt kortweg verwezen naar eerdere voorstellen van de Commissie Rinnooy Kan.8 Het komt me voor dat het kabinet toch ten minste een eigen motivering zou moeten geven op grond waarvan juist deze heffingen wenselijk zijn. Dit geldt met name met betrekking tot de gebruikersheffing in de OZB, die immers in het verleden ook heeft bestaan en is afgeschaft. Kennelijk zijn de toen gehanteerde argumenten voor afschaffing nu niet meer opportuun; een bespreking daarvan ligt echter voor de hand.
Hoewel de brief van de bewindslieden hier tekortschiet en uitgaande van de uitgangspunten van het kabinet acht ik de keuze voor genoemde heffingen niet onlogisch. Beide passen betrekkelijk goed in een lokaal belastingstelsel en de uitgangspunten die daarvoor gelden. Wel zou nog de principiële vraag onder ogen moeten worden gezien of een koppeling aan de waarde van een vermogensbestanddeel – onroerend goed – wel past bij het uitgangspunt dat op lokaal niveau geen draagkrachtheffingen mogen voorkomen. Die vraag is uiteraard niet alleen relevant voor het gebruikersdeel in de OZB, maar ook voor het eigenarendeel. Mijns inziens is de koppeling van een heffing aan een onroerend goed prima, maar die moet niet gerelateerd zijn aan de waarde. Zou die koppeling inderdaad worden losgelaten – ik realiseer me dat dit overigens bepaald niet realistisch is binnen het Nederlandse stelsel – dan komt het stelsel van de heffingen van lagere overheden in feite te bestaan uit twee soorten heffingen. Te weten voor ingezetenen alleen een kopgeld (ingezetenenheffing) en voor niet-ingezetenen met onroerend goed een heffing ter zake van dat onroerend goed die niet gerelateerd is aan de waarde maar aan de oppervlakte (ik realiseer me dat we die maatstaf ooit hebben gehad in de OZB), of beter: de inhoud van het object.
Afronding
Een belangrijk punt dat hiervoor nog onbesproken is, betreft de wijze van terugsluizen naar de burgers. De kabinetsbrief besteedt daar terecht aandacht aan. Dit moet gaan gebeuren via een lagere loon- en inkomstenbelasting. Gelet op het uitgangspunt dat de druk op arbeid moet worden verlaagd, is dat een logische keuze. Bij die keuze is het uiteraard van belang dat de optie wordt gekozen dat de vormgeving ervan in dit opzicht optimaal is. Gelet op hetgeen we weten van andere (voorstellen voor) belastingherzieningen staat vast dat terugsluizen via de arbeidskorting het meest effectief is. Het kabinet noemt die variant, zij het dat in de overgelegde berekeningen het terugsluizen plaatsvindt via de tarieven en de algemene heffingskorting. Er zijn uiteraard diverse mogelijkheden denkbaar en zoals gebruikelijk spelen de inkomensplaatjes hierbij een grote rol. Wat mij betreft ten onrechte. Dit veronderstelt immers dat de bestaande inkomensverdeling juist is en het houdt geen rekening met het feit dat inkomenseffecten door middel van een overgangsregime vrij eenvoudig kunnen worden ‘geneutraliseerd’ wat betreft mogelijke schokeffecten of grotere verschuivingen.
Afrondend: de in deze opinie besproken kabinetsbrief bevat interessante gezichtspunten. Hopelijk leiden deze tot een gedegen inhoudelijke discussie die niet alleen gaat over hetgeen de brief bespreekt, maar ook over hetgeen niet wordt besproken en waarvan ik in deze opinie enkele punten heb benoemd.