NTFR 2016/2895 - Vervang de zelfstandigenaftrek door een kleinewerkgeversregeling!

Verreweg de belangrijkste fiscale faciliteit die bepalend is voor de keuze tussen het werknemerschap en het ondernemerschap vanuit het (fiscale) perspectief van de arbeidsverrichter is de zelfstandigenaftrek. Deze aftrekpost staat, zoals bekend, open voor alle IB-ondernemers die aan het zogenoemde urencriterium voldoen en bedraagt (thans) ruim 7280 euro. Indien er sprake is van een startende IB-ondernemer wordt dit bedrag nog eens verhoogd met 2123 euro. Praktisch gesproken betekent dit dat een ondernemer pas bij een veel hoger bruto-inkomen effectief inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen gaat betalen dan een werknemer met een vergelijkbaar bruto-inkomen. De zelfstandigenaftrek werkt ook door naar allerlei andere inkomensafhankelijke regelingen, zoals de toeslagen.

Wie tracht te achterhalen waarom de zelfstandigenaftrek oorspronkelijk in de wet is opgenomen, komt tot de conclusie dat de parlementaire behandeling niet heel concludent is. Deze redenen zijn gevarieerd, namelijk (i) het stimuleren van ondernemerschap, (ii) het voeren van inkomensbeleid (of -ondersteuning), (iii) het creëren van een evenwicht tussen de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting, (iv) het bieden van een aftrekpost in verband met inflatie en het bieden van een mogelijkheid tot investeren (v) het niet of onvoldoende gebruik maken van bepaalde aftrekmogelijkheden door de ondernemer.

Ten aanzien van een aantal argumenten ten faveure van de zelfstandigenaftrek is inmiddels wel een aantal kanttekeningen te plaatsen. Zo hebben de IB-ondernemers voor het creëren van een globaal evenwicht sinds 2007 een belangrijke nieuwe aftrekpost gekregen: de MKB-winstvrijstelling. Deze faciliteit staat open voor alle IB-ondernemers en bedraagt – inmiddels – 14% van de winst na aftrek van de ondernemingsaftrek. Dit instrument is veel geschikter voor het creëren van een globaal evenwicht tussen de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting dan een vaste aftrekpost in de vorm van de zelfstandigenaftrek.¹ Daarmee is die rechtvaardigingsgrond van de zelfstandigenaftrek naar mijn mening komen te vervallen. Ook is de inflatie, anders dan in de vorige eeuw, thans ver te zoeken.

Het stimuleren van ondernemerschap is op zichzelf een doelstelling die nog valide is. De positieve externe effecten van ondernemerschap zijn het creëren van innovatie, groei van de economie en daarmee de toename van de werkgelegenheid. De arbeidsverrichter neemt een risico door in plaats van een zeker dienstverband te kiezen voor het onzekere bestaan van ondernemer. Dat mogen wij als samenleving best op waarde schatten en belonen. De vraag is echter of het ondernemerschap zoals dat in de inkomstenbelasting wordt ingevuld hiervoor altijd het onderscheidende element is. Als iemand – uit vrije wil – besluit om werkzaamheden uit te voeren als zelfstandige die voorheen als werknemer werden uitgevoerd, is dat op zichzelf geen enkel probleem. Sterker nog, uit onderzoek volgt dat mensen die als zelfstandige aan de slag gaan simpelweg gelukkiger worden.² Ik ben een voorstander van een breed welvaartsbegrip en een vergroting van het welzijn van mensen maakt daar onderdeel vanuit. Het kiezen voor ondernemerschap moet dus mijns inziens worden geaccommodeerd. Het ‘duwen’ van die mensen naar een dienstbetrekking vind ik een heilloze weg die wij niet zouden moeten bewandelen. Tegelijkertijd zie ik echter geen valide redenen waarom die keuze ook financieel zo generiek zou moeten worden ondersteund. Het koppelen van een aanzienlijk lagere belastingdruk aan het zijn van ondernemer sec is daarmee in mijn ogen twijfelachtig (geworden). Ook vanuit het oogpunt van inkomensondersteuning lijkt het mij in die gevallen niet direct voor de hand te liggen dat de ondernemers een fiscale ondersteuning verkrijgen in de vorm van een zelfstandigenaftrek, terwijl ‘gewone’ werknemers die ondersteuning niet krijgen.³ Een ondersteuning vanuit overheidswege bij bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid lijkt dan geschikter te zijn.

Ik kan wel begrip opbrengen voor de zelfstandigenaftrek indien deze wordt aangewend als compensatie voor het niet (kunnen) aftrekken van bepaalde kosten. In de loop van de jaren zijn bepaalde kosten niet langer meer wettelijk aftrekbaar, terwijl die kosten (terecht) wel als ondernemingslasten worden ervaren. Ik denk bijvoorbeeld aan kosten van de (thuis)werkplek. Ook bestaat de (vermoedelijk terechte) indruk dat ondernemers wettelijk toegelaten aftrekposten niet allemaal benutten. Tevens heeft het fluctuerende inkomen van de ondernemer bepaalde fiscale nadelen. Dat zijn wel omstandigheden op grond waarvan het voortbestaan van een, enigszins grove, (kleinere) aftrekpost zou kunnen worden gerechtvaardigd.

Uit de bevindingen in de voorgaande paragraaf volgt mijns inziens dat de rechtvaardiging voor de (huidige omvang van de) zelfstandigenaftrek niet bijzonder sterk (meer) is. Tegelijk kan wel worden geconstateerd dat de fiscaliteit mede zorgt voor een aanzuigende werking naar het ondernemerschap en daarmee een uithollend effect heeft op het (vaste) dienstverband. De problematiek begint zo langzamerhand vergelijkbaar te worden met die van de hypotheekrenteaftrek en de (mede) daardoor veroorzaakte private schuldenberg. De omvang van die schuldenberg heeft een sterk negatieve werking gehad op de Nederlandse economie in het algemeen en de woningmarkt in het bijzonder tijdens de recente financiële crisis. Een vergelijkbare uitwerking lijkt de zelfstandigenaftrek te kunnen krijgen op de arbeidsmarkt. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt worden werknemers soms in het ondernemerschap gedwongen met alle risico’s van dien. Zo zijn zij in grote meerderheid niet verzekerd bij arbeidsongeschiktheid, noch bouwen zij een ouderdomspensioen op.

Nog los van de ontwrichtende werking op de arbeidsmarkt loopt de belastingdruk tussen ondernemers enerzijds en werknemers anderzijds, die overigens min of meer dezelfde activiteiten verrichten, ook erg ver uiteen. Dat kan een negatief effect hebben op de belastingmoraal. Sommige argumenten die worden gebezigd om dit grote onderscheid te rechtvaardigen, snijden mijns inziens geen hout. Zo wordt erop gewezen dat door de IB-ondernemer geen pensioen wordt opgebouwd of dat hij geen recht heeft op een WW-uitkering en dat derhalve recht zou moeten bestaan op een fiscale tegemoetkoming. Dat is onjuist. Voor werkgevers zit de bijdrage daarvan in de loonkosten en dat wordt doorberekend in de prijs. Zelfstandige ondernemers moeten die kostenposten simpelweg ook verwerken in hun (hogere) tarief. Nu vindt soms het tegenovergestelde plaats. Flexibele arbeidskrachten (lees: zzp-ers) gaan juist uit van een lagere tariefstelling dan werknemers in vaste dienst, terwijl het juist logisch zou zijn dat tegenover de flexibiliteit die zij bieden een hogere prijs zou staan. De werkelijke reden dat die hogere prijs niet wordt overeengekomen, is dat de opdrachtgever door de grotere marktmacht in economische zin de zelfstandigenaftrek zich deels kan toe-eigenen via de afgedwongen lagere beloningen. Gevolg daarvan is dat arbeidskrachten in dienstbetrekking in verhouding te duur worden. Een spiraal van Verelendung is het gevolg.

Kortom, mijns inziens is de zelfstandigenaftrek grotendeels niet meer effectief, niet rechtvaardig en heeft het negatieve bijwerkingen. Bovendien heeft het – vanwege het grote onderscheid tussen vergelijkbare gevallen – een gecompliceerde uitvoeringspraktijk tot gevolg waarbij de Belastingdienst met een heel ondankbare opdracht wordt opgezadeld om kwetsbare kleine (schijn-)ondernemers hun fiscale faciliteiten te ontnemen.

Nu de zelfstandigenaftrek vanwege voornoemde probleempunten in mijn ogen onhoudbaar is geworden, ontkomen we er niet aan om de zelfstandigenaftrek sterk te versoberen. Het moge duidelijk zijn dat dit heel geleidelijk moet gebeuren. De ondernemers zijn in de (soms gedwongen) keuze voor het ondernemerschap en hun tariefstelling uitgegaan van de bestaande fiscale faciliteiten. Zij moeten de gelegenheid krijgen zich aan te passen op een nieuwe werkelijkheid. De vraag voor de wetgever die vervolgens rijst, is wat er met de vrijkomende middelen moet gebeuren. Door het langzaam afbouwen van de zelfstandigenaftrek wordt het ondernemerschap wellicht minder aantrekkelijk gemaakt. Indien ondernemerschap in Nederland zodanige positieve externe effecten oplevert voor de economische groei, innovatie en werkgelegenheid dat het nog steeds moet worden gestimuleerd, zou kunnen worden nadacht over op welke wijze deze middelen nog steeds voor hetzelfde doel kunnen worden ingezet. Er kan over worden nagedacht om de middelen in te zetten voor ondernemerschap waarbij veel gerichter deze positieve externe effecten worden behaald. Naar mijn mening is het type ondernemerschap waar stimulans passend is, een ondernemerschap waaraan ten minste ook zekere risico’s worden genomen en werkgelegenheid is gekoppeld. Indien een ondernemer werkgever wordt, creëert de ondernemer niet alleen zijn eigen baan maar ook werkgelegenheid en daarmee zekerheid voor anderen. Hoewel thans de drempel voor het aannemen van werknemers vooral ook wordt opgeworpen door de sociaal-rechtelijke risico’s, zou ik mij niettemin kunnen voorstellen dat er voor het MKB in de fiscale sfeer een tegemoetkoming wordt bedacht voor ondernemers die de eerste werknemer(s) aannemen.⁴

Dit brengt mij op een afdrachtsvermindering in de loonbelasting voor de eerste werknemer(s). Volgens mij is zo’n faciliteit effectiever, efficiënter en bovendien eenvoudiger in uitvoering dan de zelfstandigenaftrek. In de loonbelasting kennen wij nu al een afdrachtsvermindering voor speur- en ontwikkelingswerk en voor de zeevaartsector. Vanaf 2017 komt daar voor het aannemen van werknemers met het minimumloon (of net iets meer) een nieuwe afdrachtsvermindering bij. Nu er meer dan 1 miljoen zzp-ers zijn, moet er serieus worden overwogen om de kans te grijpen deze grote groep te verleiden om wel personeel aan te nemen. Een afdrachtsvermindering voor de eerste werknemer(s) zou hen de drempel kunnen overtillen om een ondernemer met personeel te worden. Daarmee wordt de doelstelling om ondernemerschap te stimuleren gericht nagestreefd en bovendien gekoppeld aan het creëren van de werkgelegenheid als belangrijk nevendoel. Bijkomend voordeel ten opzichte van de zelfstandigenaftrek is dat het werkgeverschap een veel eenvoudiger en meer onderscheidend criterium is dan het urencriterium. De ondernemer wordt niet meer langer verplicht⁵ om zijn uren bij te houden en de Belastingdienst hoeft het niet langer meer te controleren.

Er zijn echter meer argumenten die pleiten voor zo’n kleinewerkgeversregeling. De ondernemer die werkgever wordt, wordt in wezen ingezet als een onbezoldigde heffingsambtenaar voor de loonheffingen. Zeker daar waar slechts een klein aantal werknemers wordt aangenomen, drukken de administratieve lasten die daarmee gepaard gaan relatief zwaar op de ondernemer. Wat ik altijd opmerkelijk heb gevonden, is dat in een andere grote rijksbelasting hiervoor wel een tegemoetkoming is opgenomen. Ik doel op de omzetbelasting. In artikel 25 Wet OB 1968 is een belastingvermindering voor kleine ondernemers opgenomen. Deze regeling heeft mede als doel de administratieve lasten voor de ondernemer te verlichten of – beter gezegd – hen in ruil een belastingkorting te geven. Het verlenen van een korting die is gericht op kleine werkgevers is ook te rechtvaardigen, aangezien deze administratieve verplichtingen voor de grote ondernemingen naar verhouding minder zwaar wegen dan voor kleine ondernemers.⁶ De concurrentieverstoring die zou kunnen uitgaan van de kleine-ondernemersregeling (KOR) is te verwaarlozen.⁷ Nu voor de omzetbelasting een kleine-ondernemersregeling bestaat en die kennelijk goed functioneert, vraag ik mij af waarom niet een soortgelijke regeling zou kunnen of zelfs moeten worden geïntroduceerd in de loonbelasting. De administratieve lasten die gepaard gaan met de werkgeversheffingen – naast alle arbeidsrechtelijke verplichtingen – drukken volgens mij zeker niet minder zwaar op de ondernemer dan de administratieve lasten in het kader van de omzetbelasting.

Een derde manier om hier tegenaan te kijken, is dat een afdrachtsvermindering voor de eerste werknemer(s) in wezen ook een stimulans is om te investeren in werknemers. Voor kapitaalinvesteringen kennen we in de inkomstenbelasting investeringsgerelateerde faciliteiten. Daarbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan de (algemene) (kleinschaligheids-)investeringsaftrek. Een goed werkgever begeleidt de werknemer en doet aan learning on the job. Met de investeringsgerelateerde aftrekposten in het achterhoofd, is het niet zo’n vreemde gedachte om ‘kleine’ ondernemers die werkgever worden ook een fiscale faciliteit toe te kennen voor de (eerste) ‘investeringen’ in human capital.

Gezien de overblijvende rechtvaardigingsgronden voor de zelfstandigenaftrek kan ik mij wel voorstellen dat er nog wel een sobere zelfstandigenaftrek blijft bestaan. Die zelfstandigenaftrek zou in mijn beeld zeker niet hoger mogen zijn dan de helft van de huidige zelfstandigenaftrek. Bovendien zou ik vanuit eenvoudsoverwegingen wel wat voelen voor de gedachte om de zelfstandigenaftrek (deels) om te vormen tot een forfaitaire kostenaftrekpost (al dan niet voor bepaalde kostenposten). Voor de ondernemer betekent dat een vereenvoudiging van de administratie en voor de Belastingdienst hoogstwaarschijnlijk een beperking van het beslag op de controlecapaciteit. Net als bij de 30%-regeling heeft de ondernemer dan de keuze tussen het claimen van de werkelijke kosten of de forfaitaire kostenaftrek. De specifieke invulling daarvan gaat het bereik van deze opinie echter te buiten.⁸

Voor de IB-ondernemers die geen personeel aannemen, vermoed ik dat als wisselgeld de komende jaren de MKB-winstvrijstelling (verder) omhoog gaat. Dat hangt samen met de vermoedelijke verlaging van dat het vennootschapsbelastingtarief. Dit is weer het gevolg van de op handen zijnde dalende tarieven in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten als gevolg van de Brexit respectievelijk de verkiezing van president Donald Trump. In beide landen circuleren plannen om het vennootschapsbelastingtarief scherp te verlagen naar 15%. Deze internationale ontwikkelingen zullen een acceleratie van de race to the bottom in de vennootschapsbelasting bewerkstelligen. Als gevolg daarvan komt er weer spanning te staan op het noodzakelijke evenwicht tussen de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting. Logischerwijs zal dan ter compensatie de MKB-winstvrijstelling in de inkomstenbelasting met een paar procentpunten worden verhoogd om dit globale evenwicht te herstellen.