NTFR 2016/3049 - ‘Excuses voor het ongemak’

Acht – hele – seconden na middernacht wordt het beroepschrift door de rechtbank ontvangen. Het zal toch niet waar zijn…!! Deze gedachte zal door het hoofd van de betrokken gemachtigde zijn geflitst. Conform jurisprudentie oordeelt Rechtbank Zeeland-West-Brabant¹ het beroep vanwege een termijnoverschrijding niet-ontvankelijk: een verzending per fax kwalificeert niet als verzending per post zodat de verzendtheorie niet kan worden toegepast. Een niet-ontvankelijkverklaring zou achterwege kunnen blijven indien de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Teneinde te kunnen beoordelen of daarvan sprake is, is het fax-verzendrapport in de procedure ingebracht. Daaruit blijkt dat verzending op vrijdag 13 november 2015 om 23.47 uur heeft plaatsgevonden. Onduidelijk is waarom de verzending zoveel tijd (13 minuten en 8 seconden) heeft gekost zodat de volledige ontvangst van het beroepschrift na middernacht – en dus buiten de beroepstermijn – heeft plaatsgevonden. De conclusie is dan ook dat geen grond aanwezig is om de termijnoverschrijding van acht seconden verschoonbaar te achten. De te late verzending komt geheel voor rekening en risico van belanghebbende.

Scherp in de rechtsmiddeltermijnen zeilen is één, maar het per fax in het laatste kwartier van de beroepstermijn verzenden van het beroepschrift lijkt gedoemd te mislukken. Alhoewel: gezien de nog beschikbare tijd – 13 minuten – zou toch verondersteld kunnen worden dat deze toereikend is om een (pro forma-)beroepschrift, dat meestal uit slechts enkele A4-tjes bestaat, te verzenden.

Deze casus laat echter zien dat – nadat documenten door de fax zijn gescand – de verzender geen enkele invloed meer kan uitoefenen op het verdere verloop van de verzending. Er is met name geen mogelijkheid invloed uit te oefenen op de tijd die de fax nodig heeft om tot volledige verzending en ontvangst te komen. Kan dan meer invloed op een postbezorging via PostNL worden uitgeoefend?

Na het ter post bezorgen kan de indiener geen invloed meer uitoefenen en is de weg die documenten afleggen eveneens niet inzichtelijk. Vanwege de toepassing van de verzendtheorie is echter een op de laatste dag van de rechtsmiddeltermijn ter post bezorgd document dat binnen de daaropvolgende week wordt ontvangen, nog tijdig ingediend. Geen onbekend verschijnsel is dat – ook aangetekende – documenten zeven dagen of langer onderweg zijn, terwijl onbekend is waar deze zich in de tussengelegen periode bevinden. Voordeel van een aangetekende verzending is dat op ‘track and trace’ wordt vermeld of en zo ja op welk moment het document is bezorgd.

De laagdrempeligheid van het bestuursprocesrecht bestaand uit de mogelijkheid van het per gewone post verzenden van procesdocumenten, komt belanghebbenden onder omstandigheden duur te staan nu het risico van zoekgeraakte documenten volledig bij hen wordt gelegd. Dat poststukken zoekraken komt helaas regelmatig voor, getuige de stroom rechtspraak die is gewezen naar aanleiding van wel of niet verzonden documenten, wel of niet ontvangen documenten en de bewijslast ten aanzien van de daadwerkelijke verzending en ontvangst van documenten.

Dat dan door rechterlijke instanties wordt geprobeerd om enige orde in de chaos te scheppen, is lofwaardig. Voor een belanghebbende is het echter onbegrijpelijk dat hij het oordeel ontvangt dat zijn bezwaarschrift buiten de termijn is ontvangen en dat hij er beter aan had gedaan om het aangetekend te verzenden. Dat bij het overheidsorgaan in het geheel geen registratie van ontvangen post plaatsvindt omdat dit naar verluid te kostbaar zou zijn, staat in schril contrast met het risico dat belanghebbende daardoor – bij een laagdrempelig procesrecht – loopt. Wat te denken van een rechtsmiddelverwijzing waarin het overheidsorgaan belanghebbenden er expliciet op wijst dat de verzending van bezwaarschriften per aangetekende post de voorkeur verdient omdat anders niet kan worden gegarandeerd dat het document daadwerkelijk is ontvangen? Hiermee zou in ieder geval aan de voorlichtende taak van een overheidsorgaan uitvoering worden gegeven en kan belanghebbende zelf een afweging maken of hij de kosten van een aangetekende verzending voor zijn rekening neemt.

Een andere mogelijkheid zou zijn dat belanghebbende tegen ontvangstbevestiging zijn bezwaarschrift afgeeft bij het gemeentehuis. Nu het gemeentehuis als overheidsorgaan toepassing dient te geven aan art. 6:15 Awb, is belanghebbende er in ieder geval van verzekerd dat zijn bezwaarschrift binnen de termijn door een bestuursorgaan is ontvangen.

Stel nu dat de procesdocumenten wel tijdig zijn bezorgd, betekent dit dan een inhoudelijke behandeling? Ingevolge art. 6:14, lid 1, Awb bevestigt het orgaan waarbij het bezwaar- of beroepschrift is ingediend, de ontvangst daarvan schriftelijk. Door de rechterlijke instanties gebeurt dit nauwgezet, terwijl het bij de Belastingdienst (Toeslagen) ondertussen volstrekt wisselend is. Voor de voortgang van het bezwaar is dan niet bekend of het document door de Belastingdienst (Toeslagen) is ontvangen. Eveneens is onbekend bij welk onderdeel van de Belastingdienst het bezwaar voor behandeling is ondergebracht. Bovendien blijkt dat indien wel een ontvangstbevestiging door Belastingdienst onderdeel A wordt verzonden, de behandelaar vervolgens bij Belastingdienst onderdeel B in een volstrekt ander deel van het land werkt. Het is onnavolgbaar waarom hiervoor wordt gekozen.

Voor belanghebbenden en gemachtigden kan dit betekenen dat de behandeling plaatsvindt bij een afdeling die is gelegen op ruime afstand van de plaats waar de andere fiscale kwesties voor belanghebbende worden afgewikkeld. Voordeel is dan wel dat – optisch bezien – toepassing wordt gegeven aan de voorwaarde dat de bezwaarbehandelaar niet is betrokken bij de primaire besluitvorming. Nadeel is zonder meer dat voor de inzage in de op de zaak betrekking hebbende stukken en de hoorzitting een behoorlijke reis moet worden ondernomen.

Het vorenstaande gaat uit van de situatie dat de documenten niet alleen zijn ontvangen, maar ook in behandeling worden genomen. Ruim is de rechtspraak die is gewezen waarin is ingegaan op wel verzonden en ontvangen documenten die binnen de Belastingdienst zijn zoekgeraakt. Daarnaast bestaat er – helaas – een categorie bezwaarschriften waarvan de behandeling stagneert. Meneer X bijvoorbeeld heeft in januari 2011 zelf zijn gemotiveerde bezwaarschrift met betrekking tot de toeslagen ingediend. Van de ontvangst van het bezwaarschrift heeft hij een bevestiging ontvangen. Een inhoudelijke behandeling van het bezwaar vindt niet plaats. In maart 2016 ontvangt hij bericht dat hij over het jaar 2009 nog een bedrag aan te veel ontvangen toeslagen dient terug te betalen. Let wel: ook op dat moment beschikt meneer X nog niet over een uitspraak op bezwaar.

Met in het achterhoofd dat er wel eens iets niet goed gaat in de postbezorging, wordt – aangetekend – navraag gedaan naar de status van het in januari 2011 ingediende / ontvangen bezwaarschrift. Na zes weken volgt – onder vermelding van excuses voor het ongemak – alsnog de niet eerder genomen uitspraak op bezwaar! Gemakshalve wordt in die afwijzende uitspraak maar geen rechtsmiddelverwijzing opgenomen. De stress en frustratie over de gang van zaken en de tijd die is verstreken doet de vraag opkomen of meneer X nu in aanmerking komt voor immateriëleschadevergoeding?

Op 10 juni 2011² oordeelt de Hoge Raad dat op verzoek een vergoeding van immaterieel geleden schade wordt toegekend indien een procedure over een belastingaanslag onredelijk lang heeft geduurd. De achterliggende reden is dat belanghebbende vanwege de (te) lange behandelduur spanning en frustratie oploopt over de uitkomst in de hoofdzaak.

Voor de behandeling tot en met de eerste feitelijke instantie wordt vervolgens een termijn van twee jaren als redelijk aangemerkt. Per half jaar dat de behandeling meer tijd in beslag neemt, wordt een bedrag van € 500 toegekend. Hoewel dit relatief eenvoudig toe te passen jurisprudentie lijkt te zijn, is sindsdien 1088 maal de rechter gevraagd over de vergoeding van immateriële schade te oordelen. Ongetwijfeld betreft dit aantal slechts het topje van de ijsberg nu belanghebbenden ofwel uit onwetendheid ofwel om verder geen gedoe meer te hebben, berusten in de inhoudelijke uitspraak en afzien van het indienen van een verzoek voor vergoeding van de geleden immateriële schade. Ter verduidelijking van de materie heeft de Hoge Raad op 19 februari 2016³ een overzichtsarrest gewezen, waarin wordt ingegaan op de berekening van de duur van de overschrijding, welke fasen van de procedure dienen te worden meegenomen en de consequenties als is geoordeeld dat sprake is van een overschrijding van de redelijke behandeltermijn.

Net als bij de redelijke termijn in boetezaken is het voor de berekening van de termijn voor vergoeding van immateriële schade relevant om te weten wanneer de termijn start. Het zal niet verbazen dat de start wordt gelegd op het moment waarop de bezwaarbehandelaar het bezwaarschrift ontvangt.⁴ Hiermee wordt ook duidelijk hoe relevant het verzenden van ontvangstbevestigingen van bezwaarschriften is. Het achterwege laten zet de deur open voor discussies.

De termijn eindigt op het moment waarop de rechter in de hoofdzaak in eerste instantie uitspraak doet. Betekent dit dan dat indien er, zoals meneer X overkwam, nog geen rechterlijke uitspraak is gedaan, er dus ook geen grond voor toekenning van immateriëleschadevergoeding bestaat? Het na ontvangst van de uitspraak op bezwaar uitsluitend instellen van beroep teneinde het verzoek voor vergoeding van immateriële schade beoordeeld te krijgen, heeft ondertussen inderdaad geleid tot jurisprudentie waarin een vergoeding is toegekend.⁵

Voor de berekening van de in acht te nemen behandeltermijn wordt echter geen rekening gehouden met de termijn die nodig is voor de beoordeling van een verzoek voor immateriëleschadevergoeding. Dit lijkt logisch nu de vergoeding van immateriële schade wordt verleend over de periode waarin belanghebbende in onzekerheid verkeert over de uitkomst van het hoofdgeding. Het heropenen van het geding zodat nader uitspraak kan worden gedaan over het verzoek tot vergoeding van immateriële schade, heeft dus geen invloed op de in acht te nemen behandeltermijn.⁶

Indien antwoord is gegeven op de vraag of een redelijke behandeltermijn in acht is genomen, dient vervolgens te worden beoordeeld wat de gevolgen zijn van een overschrijding. In NTFR 2011/1366 is als uitgangspunt geformuleerd dat per half jaar een vergoeding van € 500 wordt toegekend. De omvang lijkt in overeenstemming te zijn met de Nederlandse cultuur dat slechts in beperkte mate schadevergoedingen worden betaald. Ondanks dat niet sprake is van een overdreven ruime tegemoetkoming, komt het voor dat het schadevergoedingsbedrag op een hoger bedrag uitkomt dan het bedrag waarop het geschil betrekking heeft.⁷ Rechtbank Gelderland overweegt daarvoor op 2 juni 2016⁸ dat de door de Hoge Raad gegeven overwegingen tot uitgangspunt dienen te worden genomen, maar dat dit ruimte laat om bij een gering financieel belang te oordelen dat hoewel de redelijke behandeltermijn is overschreden er toch geen schadevergoeding hoeft te worden toegekend. Maakt het geringe financiële belang dat bij overschrijding van de redelijke behandeltermijn er dan dus ook minder spanning of frustratie bij belanghebbende aanwezig is? Overigens hoe bepaal je of sprake is van een gering financieel belang? Betreft dit een absolute of relatieve grootheid? Bovendien als de vertraging in de behandeling maar ruim genoeg is, is de kans aanwezig dat de toe te kennen immateriëleschadevergoeding het financiële belang evenaart of overstijgt. Maakt dat dan dat alsnog sprake is van een gering financieel belang?

Het financiële belang is niet de enige factor waarmee de omvang van de toe te kennen schadevergoeding kan worden beperkt. Ook als belanghebbende meer zaken heeft aangespannen en deze worden gezamenlijk behandeld, ontvangt hij bij overschrijding van de redelijke behandeltermijn per zaak een lager bedrag aan immateriëleschadevergoeding dan wanneer hij elke zaak in een aparte procedure zou laten behandelen. De achterliggende gedachte is kennelijk dat de spanning of frustratie is gekoppeld aan het aantal procedures en niet aan het aantal zaken die binnen één procedure worden behandeld.

Zelfs als over één geschil meer zaken zijn aangespannen waarbij meer belanghebbenden aanwezig zijn, leidt dit tot toekenning van een lager bedrag aan immateriëleschadevergoeding dan het standaardbedrag. Redengevend is dat van de aanwezigheid van een groep belanghebbenden op de voor ieder individu ondervonden spanning en frustratie een zodanig matigende invloed uitgaat dat een matiging in het toegekend schadebedrag gerechtvaardigd is.⁹ Probleem hierbij lijkt te zijn dat – vanwege de anonimiteit binnen de fiscaliteit – de belanghebbenden elkaar meestal niet kennen zodat ‘gedeelde smart is halve smart’ zeker niet opgaat.

Tot nu toe is het dan ook vaker voorgekomen dat de toch al beperkte schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke behandeltermijn is gematigd. Een uitzondering vormt Hof Amsterdam van 10 mei 2016¹⁰ waarin wordt overwogen dat belanghebbende in aanmerking komt voor een hogere immateriëleschadevergoeding vanwege de onterechte aanhouding van het bezwaar. De Belastingdienst had het bezwaar van belanghebbende namelijk ten onrechte aangemerkt als behorend tot bezwaren waarvoor de massaalbezwaarprocedure was ingesteld. Het oordeel dat het bezwaar ten onrechte tot de massaalbezwaarprocedure is gerekend, kan alleen worden gegeven indien een oordeel over de inhoud van het geschil is gegeven. Omdat dit echter geen geschilbeslechtend oordeel is, wordt de tijd welke hiermee is gemoeid – conform het overzichtsarrest van 19 februari 2016 – niet meegenomen in de berekening van de omvang van de overschrijding van de redelijke behandeltermijn. Voor een belanghebbende levert dit onderdeel van de procedure eveneens – misschien zelfs meer – spanning en frustratie op. Maar daarvoor wordt dus geen immateriëleschadevergoeding toegekend: ‘met excuses voor het ongemak’!