NTFR 2021/1125 - Fatsoenlijke belastingheffing

De Belastingdienst heft belastingen, maar betaalt ook toeslagen uit. Beide taken hebben grote invloed op het leven van burgers. Beide taken beogen bij te dragen aan een rechtvaardige samenleving, aan een rechtvaardige verdeling van de lasten en lusten over de leden van de maatschappij. De uitvoering van beide taken is ingebed in het recht. Het recht dient daarbij fundamentele waarden en beginselen te respecteren. Een doelmatige rechtshandhaving dient in balans te zijn met een effectieve rechtsbescherming. Het toeslagendrama laat zien dat in het proces van het realiseren van rechtvaardigheid iets vreselijk is misgegaan door onrechtmatige rechtshandhaving en een zeer gebrekkige rechtsbescherming.

De feiten zijn maar al te bekend. De Belastingdienst zette bij een groot aantal ouders de kinderopvangtoeslag ten onrechte stop en ging dikwijls buitengewoon ver bij de terugvordering van uitgekeerde toeslagen. Teruggevorderde bedragen van € 20.000 of meer per jaar voor gezinnen met meerdere kinderen waren geen uitzondering.

De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag concludeert dat niet alleen de uitvoering, de Belastingdienst/Toeslagen, ernstig is tekortgeschoten, maar ook de wetgever – kabinet en parlement – en de rechtspraak. ‘Door deze optelsom van onvermogen om recht te doen aan het individu, hebben ouders jarenlang geen schijn van kans gehad.’¹

Mensen zijn vermalen door de Belastingdienst en verloren hun vertrouwen in de Belastingdienst; sommigen zelfs zodanig dat ze afzagen van toeslagen waar ze recht op hebben. Het voorbeeld van de familie Kuipers spreekt boekdelen. Het vijf jaar lang voortslepen van de zaak heeft geleid tot ongekende stress. ‘Medische klachten, rugklachten, slapeloze nachten. Ik vind het onmenselijk’, zegt Steve Kuipers. Voor de opvang van hun derde kind hebben ze geen toeslag aangevraagd. ‘Dat durven we niet meer. Sterker nog, mijn vrouw is minder gaan werken. Het vertrouwen is er gewoon niet meer richting de Belastingdienst.’²

Dit is een voorbeeld uit vele van ‘geen schijn van kans hebben’. Ouders moesten stoppen met werken, omdat ze zonder toeslag de opvang niet konden betalen. Ze werden geconfronteerd met torenhoge schulden (terugvordering en andere schulden die daarmee samenhingen), het eindeloos moeten aantonen van zaken, het niet gehoord worden, loonbeslagen. Dit leidde tot enorme stress, soms tot echtscheidingen, en soms zelf tot zelfdoding.³ Levens werden geruïneerd.⁴‘Mensen zijn onder de wielen van de overheid terecht gekomen.’⁵

In Ongekend onrecht, het Verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK, ook: commissie-Van Dam) lezen wij: ‘Een grondbeginsel van onze rechtsstaat is dat zowel bij het maken als bij het uitvoeren van wetten zoveel mogelijk rekening gehouden moet worden met de belangen van mensen.’⁶

Dat rechtsstatelijke grondbeginsel heeft forse klappen opgelopen, de belangen van grote aantallen mensen werden bepaald niet gediend. De talloze fouten hadden dramatische gevolgen voor duizenden ouders. Belastingheffing en het uitkeren van toeslagen is een massaal proces. Allicht dat daar weleens wat misgaat – zeker als het een slecht systeem is (zoals ook door de Belastingdienst gesignaleerd)⁷. Dat valt niet te voorkomen. Veel gaat goed, maar de uiteindelijke vraag is: als het fout gaat, zijn dat incidenten, die bovendien snel en effectief worden verholpen? De toeslagenaffaire was beslist niet zomaar een incident. Een groep burgers werd echt vermalen door het systeem. Het gaat niet om eenvoudig onrecht, het is veel erger. Deze burgers zijn het slachtoffer geworden van de werkwijze van een institutie: Belastingdienst/Toeslagen.

In het aan de staatssecretaris van Financiën uitgebrachte interim-advies Omzien in verwondering concludeerde de Adviescommissie uitvoering toeslagen (ook wel: commissie-Donner) dat de betrokken ouders niet zozeer de dupe waren van de stopzetting van de kinderopvangtoeslag, als wel van de institutionele vooringenomen wijze waarop hun aanspraken op kinderopvangtoeslag vervolgens werden onderzocht en beoordeeld door Belastingdienst/Toeslagen. Het was niet zozeer een kwestie van onvoldoende rekening houden met het belang van de burger. Het probleem lag niet in de afweging van de afzonderlijke beslissingen. De problemen begonnen vaak al met de wijze waarop het hele CAF 11-dossier werd aangepakt. Die kenmerkte zich door een vooringenomen houding jegens ‘alle bij dat dossier betrokken ouders, waarbij zij als vermoedelijke fraudeurs werden behandeld en iedere geconstateerde tekortkoming of onjuistheid slechts kon dienen als bevestiging van dat vermoeden’.⁸ Het ging dus niet om een (incidenteel) probleem veroorzaakt door een persoon, maar om een structureel probleem van de Belastingdienst/Toeslagen: het ging bij de vooringenomenheid niet om een persoonlijke, maar om een institutionele houding die in instructies en organisatie vastlag.⁹ In het CAF 11-dossier werd volgens de commissie deze institutionele vooringenomenheid veroorzaakt door de nadruk op fraudebestrijding.¹⁰ Maar de vraag is of er niet meer aan de hand was.

De commissie-Donner constateert in haar eindrapport dat in de werkwijze van Belastingdienst/Toeslagen een permanent gevaar van institutionele vooringenomenheid schuilt door de vertaling van signalen, risico’s en vermoedens in de diverse werkprocessen. De organisatie is immers ‘ingericht op de doelmatige, tijdige en uniforme afdoening van een massale werkstroom, op een efficiënte werkwijze tegen zo laag mogelijke kosten’.¹¹ Hierbij wordt bovendien door het management aanvaard dat ‘de goeden zullen lijden onder de kwaden’, zoals staatssecretaris Weekers waarschuwend in april 2013 tegen de Tweede Kamer zei.¹²

De basis voor de institutionele vooringenomenheid was gelegen in de toon en de opwinding waarmee in de jaren rond 2013 door regering en Tweede Kamer werd gesproken over fraude in de sociale zekerheid en de aanpak daarvan.¹³ Frederik benadrukt terecht dat er niet alleen bij Belastingdienst/Toeslagen sprake was van institutionele vooringenomenheid. De politiek en de media sloegen hard op het aambeeld van de fraudebestrijding, waarbij kennis van feiten en nuances vaak vermorzeld raakten Dit ‘complexe samenspel van maatschappelijke krachten (…) van álle partijen’ getuigt van ‘institutionele vooringenomenheid’ waarvan de ouders de dupe zijn geworden.¹⁴

Door de vooringenomenheid van al deze instituties was er geen oog voor de wijze waarop de kinderopvangtoeslag als massaproces werd uitgevoerd. De ‘alles-of-niets’-benadering en de wijze waarop ‘opzet/grove schuld’ werd gehanteerd, maar ook het jarenlang veel te traag en niet onafhankelijk genoeg behandelen van bezwaarschriften¹⁵ hebben grove inbreuk gemaakt op het rechtsstatelijke beginsel dat optimaal recht gedaan moet worden aan individuele situaties van mensen. Dit had voor de vele gedupeerden in feite niets met het streven naar optimaal recht doen te maken. Door het collectief falen van ‘alle betrokken staatsmachten’ zijn we door de bodem van een fatsoenlijke uitvoering van het toeslagenstelsel gezakt.¹⁶ Naar mijn mening moet dit ook gevolgen hebben voor de belastingwetenschap. Het vraagstuk van fatsoenlijke belastingheffing en de rol van instituties daarbij verdient meer reflectie.

25 jaar geleden verscheen The Decent Society van Avishai Margalit.¹⁷ Margalit vraagt zich af aan welke eisen instituties moeten voldoen om te kunnen spreken van een fatsoenlijke samenleving, een samenleving waarin de instituties mensen niet vernederen. Margalit ziet een fatsoenlijke samenleving als een realiseerbaar ideaal dat meer aandacht verdient dan dat van een rechtvaardige samenleving – een project van lange adem. Het boek viel daardoor buiten de heersende mode van de grote politieke rechtvaardigheidstheorieën – zoals die van John Rawls’Theory of Justice met zijn focus op het ontwerpen van rechtvaardige sociale instituties. Die theorieën behandelen de vraag hoe een rechtvaardige samenleving en haar instituties eruit zouden moeten zien: aan welke rechtvaardigheidsbeginselen (inclusief verdelingsbeginselen) zou die moeten voldoen? Er bestaat overigens al wel langer een tegenstroom van politiek filosofen waarvan Nobelprijswinnaar Amartya Sen een vertegenwoordiger is. Hij legt meer het accent op het verminderen van onrechtvaardigheid in plaats van op abstracte ontwerpen voor een ideale samenleving.¹⁸ Maar er zijn gradaties van onrechtvaardigheid; vernedering, waar Margalit op focust, is daar wel een heel extreme vorm van. Dat is een bodem waar je niet doorheen wilt zakken. Ik kom hierop terug.

Grote idealen over rechtvaardigheid doen het hart natuurlijk sneller kloppen. De vraag naar een rechtvaardige maatschappij kan uiteraard ook naar de fiscaliteit worden vertaald. Ook daar lonkt het weidse perspectief: hoe zou het ideale fiscale stelsel eruitzien, wat zijn verdelingsbeginselen, gaat het om fair share, en – minder normatief –, wat zijn feitelijk (empirisch constateerbaar) de dragende gedachten van het belastingstelsel, enzovoort? Denk aan de bekende beginselen van De Langen waarin ook rechtvaardigheid een rol speelt.¹⁹ Hij onderscheidt drie typische belastingbeginselen (verdelingsbeginselen), te weten: het draagkrachtbeginsel, het beginsel van bevoorrechte verkrijging en het profijtbeginsel, naast drie beginselen die ook in andere rechtsgebieden een stevige rol spelen, te weten: het welvaartbeginsel, het beginsel van de minste pijn en het beginsel van de geoorloofde realisatie.²⁰ Hij wijst één beginsel aan dat het gehele belastingrecht overkoepelt: het beginsel van de minste pijn, dat het streven inhoudt naar een maximale realisatie van de andere vijf beginselen.

Allemaal grote thema’s en belangrijke vragen, maar zo dreigen we misschien wel wat te vergeten? Missen we de concrete impact van het bestaande belastingrecht, misschien niet ideaal vanuit verdelingsbeginselen en dergelijke, dan niet? Zien we dan de realiteit niet over het hoofd die zich voor onze voeten afspeelt terwijl wij het oog gericht hebben op verre, grote idealen? Een focus op het verminderen van onrechtvaardigheid geeft al een praktischer perspectief.

Wat doet het belastingrecht nu precies, wat is de invloed op het leven van burgers van vlees en bloed? Daarbij gaat het om niet abstracte burgers, die keuzes moeten maken over de inrichting van een ideale samenleving (achter een ‘veil of ignorance’; Rawls). We mogen ook niet uitgaan van ideaaltypische rationele, zelfredzame, communicatief begaafde, bureaucratisch competente burgers. Maar allereerst werpt de toeslagenaffaire de vraag op: hoe kunnen we vermijden dat mensen vermalen worden door het systeem, door institutionele vooringenomenheid, dat zij respectloos behandeld en zelfs vernederd worden? Dat zou bijzondere urgentie moeten hebben, want vanwege de massaliteit gaat het al gauw om grote aantallen burgers die vermalen worden. Die massaliteit is ook kenmerkend voor de fiscaliteit, zodat ook daar waarschijnlijk wel lessen geleerd kunnen worden.