NTFR 2021/2542 - Procesdocumenten met onbeschoft taalgebruik: buiten beschouwing laten!
NTFR 2021/2542 - Procesdocumenten met onbeschoft taalgebruik: buiten beschouwing laten!
Binnen het bestuursrecht zijn aan het optreden door een bijstandverlener of gemachtigde geen wettelijke eisen gesteld. Art. 2:1, lid 1, Awb bepaalt dat eenieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan of laten vertegenwoordigen. De wetgever heeft het wel mogelijk gemaakt dat een bestuursorgaan een rechtsbijstandverlener of gemachtigde tegen wie ernstige bezwaren bestaan, kan weigeren.1
Een bezwaar en beroep tegen een weigeringsbeschikking volgt de regels van een bestuursrechtelijke procedure. In het geschil waarover de Afdeling Bestuursrechtspraak op 19 mei 20212 oordeelt, stelt belanghebbende dat de in art. 2:2 Awb opgenomen regeling in strijd met EU-recht is. De grond voor het nemen van de weigeringsbeschikking – beledigend, intimiderend en bedreigend taalgebruik – wordt niet bestreden. Bij de Afdeling Bestuursrechtspraak wordt appellante vertegenwoordigd door [juridisch adviseur] in het geschil tegen de jegens [juridisch adviseur] genomen weigeringsbeschikking. Is dit dezelfde persoon? Indien ja, dan is duidelijk dat die [juridisch adviseur] dus duidelijk wel in staat is om zijn gedrag, dat de aanleiding voor de weigeringsbeschikking vormde, onder controle te houden!
Rechterlijke instanties hebben eveneens de mogelijkheid een gemachtigde tegen wie ernstige bezwaren bestaan te weigeren.3 Bij rechtsgeschillen in BPM-zaken is in de voorbije jaren met regelmaat4 een gemachtigde geweigerd. In de aantekening in V-N bij Afdeling Bestuursrechtspraak 19 mei 2021 veronderstelt de Redactie dat de [juridisch adviseur] dezelfde gemachtigde is als degene uit die BPM-zaken.
De oordelen van de Hoge Raad van 6 november 2020 en 29 januari 20215– over de reikwijdte van art. 8:25 Awb – laten zien dat de rechterlijke instanties weinig speelruimte hebben om effectief op te treden tegen gemachtigden tegen wie ernstige bezwaren bestaan. In de conclusies voorafgaand aan deze arresten geeft A-G Wattel6 een aantal mogelijkheden in overweging, namelijk: om (i) deze gemachtigde als gemachtigde te weigeren in alle bij de Hoge Raad aanhangige zaken waarin hij optreedt, (ii) ook alle (rechts)personen die onder zijn (feitelijke) leiding als gemachtigde in aanhangige zaken optreden als zodanig te weigeren, en (iii) de belastingplichtigen daarvan terstond in kennis te stellen en vier weken te geven om desgewenst een andere persoon te machtigen. De Hoge Raad overweegt echter dat de huidige wettelijke regeling het niet toelaat om een van deze mogelijkheden te gebruiken. In zijn conclusies laat A-G Wattel overduidelijk zien dat deze gemachtigde een specifiek soort verdienmodel hanteert, waarvan bedreigend en beledigend gedrag een essentieel onderdeel is.
Onderstaand staat de vraag centraal of het huidige bestuursprocesrecht oplossingen biedt waarmee de rechtsorde niet alleen kan worden beschermd tegen bedreigend en beledigend gedrag van een gemachtigde, maar waarmee ook een signaal kan worden afgegeven aan anderen die mogelijk een soortgelijk verdienmodel zouden overwegen. Allereerst wordt ingegaan op de gronden die een weigering mogelijk maken. Daarna wordt nagegaan of op basis van algemene beginselen van behoorlijk procesrecht een rem op dergelijk gedrag kan worden gezet. Vervolgens wordt onderzocht of art. 8:32a Awb een oplossing biedt. Ten slotte wordt een aantal suggesties gedaan tot aanpassing van de Awb met als doel dat in dit soort kwesties effectiever kan worden opgetreden. Daarvoor dient echter de wetgever in actie te komen.
Weigeren gemachtigde
De achtergrond van de bepalingen die het voor een bestuursorgaan en een rechterlijke instantie mogelijk maken een gemachtigde te weigeren, is om de burger te beschermen. Van deze bevoegdheid wordt alleen gebruikgemaakt indien tegen de gemachtigde ‘ernstige bezwaren’ bestaan. Daarvan is bijvoorbeeld sprake indien de gemachtigde strafbare feiten heeft begaan, zoals het – als belastingconsulent – bewust doen van onjuiste belastingaangiftes. Hiervan is ook sprake als dat andere cliënten betreft.
Rechtbank Rotterdam7 heeft de gemachtigde die tegenover de opsporingsinstanties heeft bekend verschillende malen bewust onjuiste aangiftes te hebben gedaan, voor onbepaalde tijd geschorst. Een gemachtigde waarbij sprake is van ernstige en met voldoende feiten onderbouwde verdenking van medeplegen of medeplichtigheid van belastingfraude, is door Rechtbank Den Haag8 voor bepaalde tijd geschorst.
Een andere vorm van ‘ernstige bezwaren’ betreft een evident en ernstig ondeskundige gemachtigde. Voorbeelden van evidente en ernstige ondeskundigheid heb ik niet kunnen vinden.
Als weigeringsgrond kwalificeert ook dat een persoon herhaaldelijk in eerdere zaken jegens het bestuursorgaan de normale gang van zaken, eventueel met bedreiging van geweld, heeft verstoord.9 Eén gemachtigde verstoort sinds enige jaren veelvuldig de normale gang van zaken.10 Deze gemachtigde bedient zich van onbeschoft, denigrerend, kwetsend en bedreigend taalgebruik. Het taalgebruik heeft bovendien voor de inhoudelijke behandeling van de zaken in het geheel geen toegevoegde waarde. Verder wordt in één keer beroep ingesteld tegen enige honderden beschikkingen waarbij de ingediende beroepschriften nagenoeg identiek zijn, ongeacht of de daarin opgenomen grieven betrekking hebben op de feiten zoals die zich in de desbetreffende zaken voordoen.11
Het aantal rechterlijke uitspraken in dezen maakt duidelijk dat art. 2:2 en 8:25 Awb kennelijk onvoldoende afschrikkende werking hebben. Wellicht dat van een beroep op algemene beginselen van behoorlijk procesrecht een remmende werking kan uitgaan.
Algemene beginselen van behoorlijk procesrecht
Tussen procespartijen die in een rechtsgeschil zijn betrokken, en de rechter die tot taak heeft daarin een beslissing te nemen, ontstaan als gevolg daarvan onderling rechten en verplichtingen. Wettelijke bepalingen waarbij op de procespartijen als zodanig jegens elkaar met zoveel woorden processuele verplichtingen worden gelegd, ontbreken voor de bestuursrechtelijke procedure echter volledig. Wel zijn algemene beginselen van behoorlijk procesrecht ontwikkeld, zoals het fairplaybeginsel, het verbod van onredelijk gebruik van procesrecht, de gelijkwaardigheid van partijen, het hoor-wederhoorbeginsel en het motiveringsbeginsel.
In dit kader zijn het fairplaybeginsel en het verbod van onredelijk gebruik van procesrecht relevant. De hoofdgedachte achter deze beginselen is dat de procesdeelnemers zich tegenover elkaar op een betamelijke wijze gedragen.
Het fairplaybeginsel verlangt bijvoorbeeld dat de procespartijen alle vormen van stemmingmakerij achterwege laten. De handelwijze waarbij de andere partij onnodig op krenkende wijze in een ongunstig daglicht wordt gesteld, moet worden vermeden. Met het onbeschoft, denigrerend, kwetsend en bedreigend taalgebruik wordt het fairplaybeginsel geschonden.
Onredelijk gebruik van procesrecht dient achterwege te blijven. Het indienen van vele honderden bezwaar- en beroepschriften waarbij meestal gebruik wordt gemaakt van standaardgronden, ook wanneer die gronden in het geheel niet aansluiten bij de feiten, kwalificeert mijns inziens als onredelijk gebruik van procesrecht. Het enige doel hiervan zal zijn het creëren van chaos zodat de behandeling van de geschillen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet binnen een redelijke termijn zal plaatsvinden.
De gemachtigde die – ook na waarschuwingen – volhardt, schendt zowel het fairplaybeginsel als het verbod dat onredelijk gebruik van procesrecht wordt gemaakt. De procesdeelnemer die deze algemene beginselen van behoorlijk procesrecht tegelijkertijd schendt, maakt toch kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, zoals bedoeld in art. 8:75, lid 1, derde volzin, Awb? Een veroordeling in de proceskosten die door het overheidsorgaan worden gemaakt, ligt voor de hand. Bovendien lijkt mij dat tevens sprake is van een bijzondere omstandigheid, waardoor kan worden afgeweken van de in het Besluit proceskosten bestuursrecht opgenomen forfaitair bepaalde bedragen.
Art. 8:32a Awb
Behalve een proceskostenveroordeling kan ook de in art. 8:32a Awb opgenomen regeling bijdragen aan het inkaderen van dit normoverschrijdend gedrag.
In art. 8:32a Awb is geregeld dat de bestuursrechter door een partij verschafte gegevens en bescheiden buiten beschouwing kan laten indien deze op zijn verzoek niet aangeeft ter toelichting of staving van welke stelling ze zijn bedoeld en welk onderdeel daartoe van belang is.
Deze bepaling is ingevoerd met de gedachte dat de rechter hiermee sturing kan geven aan de voortgang van de procedure, zodat de procedure efficiënter kan verlopen.12 De rechterlijke beslissing om gegevens en bescheiden buiten beschouwing te laten, kan alleen in hoger beroep ter discussie worden gesteld.13
Dit biedt de mogelijkheid om bescheiden waarin de gronden van het beroep volledig zijn ondergesneeuwd door het normoverschrijdende taalgebruik buiten beschouwing te laten. Voorts kan hiermee paal en perk worden gesteld aan het oeverloos opnemen van gronden die in het geheel niet aansluiten bij de feiten. Voordat daartoe wordt besloten kan de rechter met behulp van een standaardbrief verzoeken dat wordt aangegeven ter toelichting of staving van welke stelling die bescheiden zijn bedoeld en welk onderdeel daartoe van belang is. Deze tussenstap leidt in ieder geval tot een extra hoeveelheid werk waardoor het door gemachtigde gecreëerde verdienmodel onder druk komt te staan. Het achterwege laten of eventueel opnieuw losbarsten in onbeschoft taalgebruik, leidt dan automatisch tot het buiten beschouwing laten van die bescheiden. Wellicht dat beroepen daarmee zelfs vereenvoudigd kunnen worden afgedaan.
Ook deze route is misschien – gezien de veelheid en de inhoud van het normoverschrijdend taalgebruik – nog onvoldoende. Dat maakt dat ik een beroep op de wetgever doe om wijzigingen in de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht door te voeren. Onderstaand enige suggesties, die zeker niet als limitatief zijn bedoeld.
Voorstellen voor aanpassingen Awb en Besluit proceskosten bestuursrecht
Uitgangspunt van de Awb is dat in de contacten met de overheid geen bijstandverlener of gemachtigde nodig is. Aan het optreden door hen worden dan ook geen wettelijke eisen gesteld. Wel kan de rechtsbijstandverlener of de gemachtigde die ernstig verwijtbaar gedrag vertoont, door het bestuursorgaan of rechterlijke instantie worden geweigerd. De praktijk laat zien dat burgers zich in hun contacten met overheid en rechterlijke instanties in toenemende mate wel laten bijstaan.
Van de procesdeelnemers aan een bestuursrechtelijke procedure zijn voor de belanghebbende, het overheidsorgaan en de rechter in de Awb afzonderlijke bepalingen opgenomen. Ligt het dan niet ook voor de hand dat binnen de Awb een aparte afdeling komt die regels bevat waaraan een gemachtigde zich dient te houden in zijn contacten met overheidsorganen en rechterlijke instanties? Daarin zou dan nader kunnen worden uitgewerkt wanneer sprake is van ernstig verwijtbaar gedrag en welke consequenties hieraan worden verbonden.
Indien de gecombineerde schending van het fairplaybeginsel en het verbod van onredelijk gebruik van procesrecht daadwerkelijk wordt aangemerkt als kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht dat tot een proceskostenveroordeling van belanghebbende leidt, ligt een wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de hand. Uitgangspunt daarbij is dat de verwijtbare gedragingen van de bijstandverlener of gemachtigde aan belanghebbende worden toegerekend, nu de laatste de opdracht tot bijstand heeft verstrekt en het verwijtbare gedrag laat voortduren.
In die toe te voegen bepalingen kan dan worden opgenomen welke gedragingen kwalificeren als ernstig verwijtbaar. Per normoverschrijdend gedrag wordt dan een forfaitair bedrag gekoppeld dat aan een overheidsorgaan wordt toegekend.
De nu reeds aanwezige bepaling dat bijzondere omstandigheden het mogelijk maken om van de forfaitaire bedragen af te wijken, dient eveneens van toepassing te zijn op de proceskostenvergoeding voor overheidsorganen.
A-G Wattel merkt in onderdeel 7.814 op dat het normoverschrijdend taalgebruik in common-law-jurisdicties zou vallen onder ‘contempt in the face of the Court’. Op dergelijk gedrag kan de rechter direct een sanctie stellen. De hiervoor op te leggen geldboete is niet aan enig maximum gebonden. Daarnaast kan bovendien een gevangenisstraf worden opgelegd.
Binnen de Nederlandse jurisdictie is een dergelijke regeling onbekend. Een duidelijke rem op het hier besproken normoverschrijdend taalgebruik gaat uit van de mogelijkheid dat de bestuursrechter bij ‘contempt of court’ direct een sanctie kan opleggen. Deze regeling zou binnen de Awb in een apart hoofdstuk moeten worden opgenomen. Passend binnen het Nederlandse bestel is dat wordt volstaan met een niet aan een maximum gebonden geldboete.
Voordeel van een dergelijke sanctie is dat iedere belanghebbende en bijstandverlener of gemachtigde – ongeacht of betrokkene deel uitmaakt van een beroepsorganisatie met eigen tuchtrecht – hiermee in aanraking kan komen. Met de invoering gaat bovendien een sterk signaal uit naar degene die wellicht overweegt om zijn verdienmodel aan te passen en eveneens normoverschrijdend taalgebruik tot standaard te verheffen.