NTFR 2021/4266 - Over het nut van publieke rapportage van ‘reële’ effectieve belastingtarieven

Op 8 oktober 2021 hebben 136 van de 140 lidstaten van het OECD/G20 Inclusive Framework overeenstemming bereikt over implementatie van de Pillar 2 Global Base Erosion (GloBE)-regels waarbij een minimum effectief tarief van 15% is overeengekomen voor toepassing van de Income Inclusion Rule (IIR) en de Undertaxed Payment Rule (UTP).^16,17 Op 4 november 2021 heeft Mauritanië zich gevoegd bij deze landen.¹⁸ Publicatie van modelregelgeving met daarin de technische details is aangekondigd voor eind 2021, waarna de IIR, de switch-over rule (SOR) en de subject-to-tax rule (STTR) naar verwachting in 2023 in werking kunnen treden, en in 2024 de Undertaxed Payment Rule (UTP).¹⁹

De Pillar-2-methodologie houdt in dat het effectieve belastingtarief wordt berekend:

1. op jurisdictiebasis door alle winsten, verliezen en ‘covered taxes’ betaald door de ‘Constituent Entities’ van de multinational in die jurisdictie gecorrigeerd voor ‘substance carve-outs’, carry-forward van verliezen en ‘excess tax credits’ in aanmerking te nemen;²⁰

2. door correctie van de commerciële winst die dient te worden berekend op basis van de financial accounting standard gebruikt door de moedermaatschappij van de groep bij het maken van de geconsolideerde jaarrekening. Een ingewikkelde correctie vindt plaats voor:

– mogelijk omvangrijke permanente en tijdelijke verschillen tussen de commerciële en fiscale winst, zoals bijvoorbeeld vervroegde afschrijvingen en fiscale faciliteiten die het mogelijk maken de kostprijs van een activum in één keer ten laste van de winst te brengen, zoals bijvoorbeeld in Nederland en Ierland het geval is voor immateriële activa;

– intra-groep dividenden;

– winst en verlies behaald bij de vervreemding van aandelen indien de aandeelhouder minimaal een nog nader te bepalen percentage aandelen bezit;

– steekpenningen en boetes;

– winsten behaald bij herstructureringen;

– verschillen in moment van winstneming.

Het aldus berekende effectieve belastingtarief wijkt derhalve zowel af van de commerciële winst als van de fiscale winst.

‘Covered taxes’ wordt door de OESO gedefinieerd als:

‘any tax on an entity’s income or profits (including a tax on distributed profits), and includes any taxes imposed in lieu of a generally applicable income tax. Covered taxes also includes taxes on retained earnings and corporate equity. A tax is a compulsory unrequited payment to general government’.²¹

Daaronder valt dus ook de dividendbelasting en de Zakat die wordt geheven in Saudi-Arabië. Tot de grondslag van deze belasting behoort zowel inkomen als vermogen. En ook een vennootschapsbelasting die – zoals bijvoorbeeld het geval is in Estland – pas wordt geheven op het moment van uitdeling, valt onder ‘covered taxes’.²²

Het is niet de bedoeling dat de regels activiteiten treffen die zich niet lenen voor BEPS.²³ Daarom bevatten de Global Anti-base Erosion (GloBE)-regels een carve-out: door een vaste return op substantiële activiteiten uit te zonderen richten de regels zich alleen op ‘excess income’, zoals winst die verband houdt met immateriële activa.

Het aldus berekende effectieve belastingtarief dient in Pillar 2 om:

• vast te stellen of een staat een laagbelastende staat is, dat is een staat met een effectief belastingtarief lager dan het overeengekomen minimumtarief;

• het ‘top up-percentage’ te bepalen, dat is het bedrag aan belasting dat extra betaald moet worden in het land van de moeder voor ieder van de ‘Constituent Entities’ in dat land.^24,25

In de Mededeling van 18 mei 2021 licht de Europese Commissie haar voorstel voor publicatie van het op de Pillar-2-methodologie gebaseerde ‘reële’ effectieve belastingtarief als volgt toe:

‘There is a growing demand from citizens and civil society organisations to ensure both more transparency and fairness regarding business taxation, in particular corporate income taxation’ … ‘The effective corporate tax rate provides information regarding the proportion of corporate tax paid by companies relative to the amount of profits they generate rather than relative to their ‘taxable profits’, which can be reduced through various means such as tax allowances. Hence, the proposal will improve public transparency around the real effective tax rate experienced by large EU companies.’

En in antwoord op vragen op dit ‘Future-proof taxation’-voorstel:

‘The proposal will allow public scrutiny where aggressive tax planning strategies are used and will provide policy-makers with a better overview of the tax contribution made by large companies operating in the EU.’²⁶

De gedachte is derhalve dat door verbeterde publieke transparantie inzake het effectief belastingtarief gedragsverandering van ondernemingen kan worden bewerkstelligd in die zin dat zij meer belasting zullen gaan betalen, en dat voorts beleidsmakers beter inzicht krijgen in de belasting die multinationals over hun activiteiten in de Europese Unie betalen. Publicatie van ‘reële’ effectieve belastingtarieven maakt immers verbetering mogelijk van macro-economische statistieken die door beleidsmakers gebruikt worden voor hun fiscale en monetaire politiek. Dit belang wordt ook onderstreept door de OESO, die in BEPS Actie 11 ‘Measuring and Monitoring BEPS’ schrijft:

‘Improving the data and analysis of BEPS is also important for sound, evidence-based fiscal and monetary policies – government policymakers (fiscal) and central banks (monetary) rely heavily on macroeconomic statistics that are currently tainted by BEPS behaviours.’²⁷

Publieke rapportage van het reële effectieve belastingtarief van bedrijven is overigens niet alleen van nut voor fiscale beleidsmakers, maar ook voor beleidsmakers die zich bezighouden met duurzaamheid. Het voorkomen van belastingontgaan en belastingontduiking is sinds 2018 een vast agendapunt tijdens de vergaderingen van de Verenigde Naties in het kader van Sustainable Development Goal 17 (Partnerships for the Goals).²⁸

Een aspect dat niet naar voren wordt gebracht door de Europese Commissie en de OESO is dat publieke rapportage van het ‘reële’ effectieve belastingtarief ook het belang van andere stakeholders dan de overheid dient. Stakeholders die belang hebben bij publieke rapportage van het effectieve belastingtarief zijn naast de beleidsmakers ook de investeerders^29,30, banken, werknemers, media, NGO’s en wetenschappers. Het is dan ook niet verwonderlijk dat niet alleen in de fiscale literatuur, maar ook in de finance- en accounting-literatuur en de sociale en gedragswetenschappenliteratuur³¹aandacht wordt besteed aan belastingontgaan.

Ook voor de managers en toezichthouders van bedrijven en voor interne en externe accountants is het van belang dat het reële effectieve belastingtarief gebruikt kan worden in onderzoek naar belastingontgaan.

Onderzoek voor en door bovengenoemde stakeholders wordt bemoeilijkt door gebrek aan juiste data. Onderzoek naar de vraag wat de relatie is tussen:

• kapitaalkosten en belastingontgaan;

• de beloningsstructuur van managers en belastingontgaan;

• agressieve fiscale rapportage en agressieve financiële rapportage

• belastingontgaan en corporate social responsibility;

en de vraag of:

• meer vrouwen of de leeftijd of culturele achtergrond van bestuurders invloed heeft op de mate van belastingontgaan;

• belastingontgaan door bedrijven het risico voor een crash in de aandelenprijzen met zich meebrengt;³²

kan van grote waarde zijn voor bijvoorbeeld benoemingsbeleid, beleggingsbeslissingen, beloningsbeleid en de aansturing van de financiële en fiscale afdelingen, maar de waarde van zulk onderzoek is op zijn hoogst beperkt als dat onderzoek is gebaseerd op vergelijkingen van effectieve belastingtarieven waarin geen onderscheid wordt gemaakt tussen agressieve en verantwoordelijke belastingplanning en zelfs niet tussen belastingontwijking en belastingontduiking, zoals dat thans op basis van publiek beschikbare data alleen maar mogelijk is.

De OESO heeft in haar BEPS-Actie-11-rapport ‘Measuring and Monitoring BEPS’ van 5 oktober 2015 nog meer beperkingen bij het gebruik van de op dat moment publiek beschikbare financial-accounting-data dan het niet kunnen maken van onderscheid tussen agressieve en verantwoordelijke belastingplanning beschreven.

De OESO beschrijft in dit rapport een zestal mogelijke indicatoren van belastingontgaan waarvan er twee zijn gebaseerd op het effectieve belastingtarief zoals dat op het moment van publicatie van berekend kon worden, te weten:

• verschillen in winstmarges vergeleken met verschillen in effectieve belastingtarieven;³³

• verschillen tussen effectieve belastingtarieven van de dochtermaatschappijen van grote multinationals vergeleken met niet-multinationals met dezelfde karakteristieken;

alsmede twee indicatoren die bij publicatie van country-by-country-gegevens gebruikt kunnen worden, waarvan voor één het effectieve belastingtarief wordt gebruikt, te weten:

• winstmarge-verschillen³⁴ betreffende winst gemaakt met activiteiten in het land van vestiging van het hoofdkantoor en met activiteiten daarbuiten vergeleken met de ETR-verschillen tussen activiteiten in het land van vestiging van het hoofdkantoor en daarbuiten.^35,36

Als beperkingen voor onderzoek waarbij deze indicatoren worden gebruikt noemt de OESO ook:

‘The taks variable (average effective taks rates) is calculated from reported financial statement income taks expense (current taks expense plus deferred taks expense), not actual taxes paid or taks liability on current-year income.’³⁷

Slechts een selecte groep onderzoekers³⁸ heeft toegang tot fiscale data, waardoor alleen zij het effectieve belastingtarief kunnen meten aan de hand van de formule die de OESO in haar Taks Glossary gebruikt:

‘This rate is computed by determining what percentage the taxpayer’s taks liability is of his total taxable income.’³⁹

En voorts weerspiegelen de data niet de realiteit door:

• incompleetheid van beschikbare data;

• inconsistentie in de teller van de breuk.

De OESO schrijft:

‘38. Many academic studies have observed and estimated the existence of profit shifting (including profit shifting from specific BEPS channels) with limited financial account data, and in a few cases using tax return data, as described in Chapter 3. Importantly, these studies find that BEPS is occurring and the extent of BEPS is large and statistically significant. The limitations of the currently available data are problematic in estimating the global scale and economic impact of BEPS. There is concern that sample selection may result in underestimation of findings on aggregate profit shifting. Other studies include both BEPS and individual tax evasion in their analyses of BEPS and are thus likely to overstate the scale of BEPS.

39. An additional concern about incomplete coverage and lack of representation arises if BEPS behaviours differ across countries (e.g. RenD intensive countries may be more susceptible to BEPS behaviours involving intangibles while other countries may be more affected by financial restructuring), but the available data is not sufficiently representative of the population such that it can capture the differences.’ … ‘The most comprehensive (and widely-used by researchers) global database is the proprietary BvD ORBIS database. It is an extensive database of almost 100 million financial accounts from many countries, and is being continually updated, expanded and improved. Although a useful global database, it has limitations, and is based upon financial account rather than tax return data. With respect to its representativeness for the purposes of BEPS empirical analysis, Cobham and Loretz (2014) note the Eurocentric nature of the sample and its weakness in coverage of low-income countries.’^40,41

Een andere – niet in het OESO BEPS 11 genoemde – beperking bij de vergelijkbaarheid van de gerapporteerde effectieve belastingtarieven betreft de teller van de breuk. Onder ‘betaalde belasting’ wordt door diverse bedrijven verstaan ‘betaalde vennootschapsbelasting’. Voorbeelden zijn Nationale Nederlanden, welk bedrijf een effectief belastingtarief van 17,6% rapporteert over 2020,⁴² en Shell, dat een effectief belastingtarief van 23,8% rapporteert.⁴³ Uit het overzicht van aansluitverschillen blijkt dat door deze bedrijven alleen de vennootschapsbelasting is meegenomen in de teller van de breuk. Andere bedrijven nemen ook andere winstgerelateerde belastingen, zoals de dividendbelasting mee, conform wat wordt voorgesteld door de OECD in het Pillar-2-voorstel. Een voorbeeld is Philips, welk bedrijf een effectief belastingtarief rapporteert van 20,9%. In een overzicht van aansluitverschillen tussen het statutaire tarief vennootschapsbelastingtarief van 25% en het effectieve tarief dat Philips over 2020 rapporteert van 20,9% staat vermeld dat bronbelastingen het verschil voor 3,7% verklaren (en bijvoorbeeld niet-belastbaar inkomen en fiscale faciliteiten voor (20,8)%).⁴⁴

Als bedrijven verplicht worden hun ‘reële’ effectieve belastingtarief op basis van de Pillar-2-methodologie te publiceren, wordt aan elk van bovengenoemde problemen tegemoetgekomen voor in ieder geval de multinationals die moeten voldoen aan de EU-regelgeving.