NTFR 2023/761 - De fiscale rommelzolder van Financiën
NTFR 2023/761 - De fiscale rommelzolder van Financiën
Inleiding
Wat is er zo moeilijk aan vereenvoudigen? Kennelijk is dat heel ingewikkeld. Al zolang ik werkzaam ben in de fiscaliteit – inmiddels een kleine veertig jaar – hoor ik de roep om de belastingheffing te vereenvoudigen. En waarschijnlijk wordt die wens al veel langer dan veertig jaar geuit. De belastingwettenpockets uit die afgelopen jaren zijn de stille getuigen van het feit dat het met die vereenvoudiging niet erg wil vlotten. De bladspiegel van de pockets werd in de loop der tijd groter, de letters kleiner en het papier aanzienlijk dunner, maar desondanks nam de omvang van de boekwerkjes gestaag toe en groeiden deze uit tot kolossale boekwerken.
Nu past daar direct een kanttekening bij. Want is de complexiteit van de belastingheffing wel recht evenredig met de omvang van de wetteksten? Het lijkt geen vreemde gedachte om dat te veronderstellen, maar op die veronderstelling valt toch wel het een en ander af te dingen. Neem bijvoorbeeld de kernartikelen van de winstbepaling, art. 3.8 en 3.25 Wet IB 2001. De open normen die daarin worden gegeven, beslaan nu niet bepaald pagina’s vullende lappen tekst. Integendeel, het gaat hier om uiterst beknopte teksten. Tot eenvoud in de uitvoering leidt dat echter geenszins. Er kan immers wel een boekenkast worden gevuld met de jurisprudentie over de interpretatie van deze bepalingen. En de boeken die dáár weer over geschreven zijn, vullen met gemak een halve, zo niet een gehele bibliotheek. Dit brengt ons tot de discussie over de voor- en nadelen van open normen, maar daar wil ik het in deze Opinie eigenlijk niet over hebben. Waar ik het wél over wil hebben is de wijze waarop het kabinet invulling geeft aan de beoogde vereenvoudiging, en welke argumenten – en de zuiverheid daarvan – daarvoor worden aangevoerd. Ik richt mij daarbij op de inkomstenbelasting.
De rommelzolder
In het pakket Belastingplan 2023 zijn een aantal fiscale faciliteiten voor met name ondernemers afgeschaft of versoberd. Deze regelingen lagen kennelijk op de fiscale rommelzolder van Financiën, en die blijkt nodig te moeten worden opgeruimd. De term rommelzolder is door de huidige staatssecretaris gebezigd, maar hij wijst erop dat deze afkomstig is van zijn voorgangers Vijlbrief en Wiebes, die overigens nog niet tot opruimen wisten te komen. Een en ander is terug te lezen in de brief ‘Onderzoek en plan van aanpak fiscale regelingen’ van 20 september 2022 die staatssecretaris Van Rij naar de Tweede Kamer stuurde. Uit deze brief citeer ik de volgende passage:
‘In de gesprekken die ik het afgelopen jaar met uw Kamer heb gevoerd, merk ik bij uw Kamer een grote wens tot vereenvoudiging van het belastingstelsel. Ook in de samenleving vindt deze gedachte veel weerklank. Ik vind het belangrijk om te benadrukken dat dit traject een rechte rug van zowel kabinet als van uw Kamer vraagt. Het aanpassen of afschaffen van fiscale regelingen kan leiden tot pijn voor een specifieke subgroep in de samenleving die gebruik maakt van een regeling. Hoewel het altijd goed is oog te houden voor te grote effecten bij abrupte wijzigingen, mag dit ons niet weerhouden van het doel om een eenvoudiger belastingstelsel te bereiken. Het kabinet wil gaan voor een eenvoudiger belastingstelsel met fiscale regelingen die bijdragen aan het maatschappelijk belang.’
Een rechte rug (en mond dicht), zo is het devies. Als je wilt vereenvoudigen, moeten er regelingen verdwijnen, dus geen gezanik als de bijl valt en een regeling een kopje kleiner wordt gemaakt, en gewoon vóór stemmen, zo lijkt de boodschap. De staatssecretaris geeft hiermee een schot voor de boeg met het kennelijke doel om tegensputteren bij voorbaat de kop in te drukken. En passant wordt opgemerkt dat de samenleving dat ook wil, zij het dat de staatssecretaris erkent dat specifieke subgroepen in de samenleving daar wellicht anders over denken.
De staatssecretaris geeft aan te onderzoeken waar de grootste winst in vereenvoudiging zit en komt vóór de zomer van 2023 met de resultaten. Ondertussen grijpt hij het onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van fiscale regelingen aan om, ten aanzien van de regelingen die daarop negatief scoren, alvast een begin te maken met het uitmesten van de rommelzolder. ‘In beginsel geldt namelijk dat elke uitzondering op een hoofdregel leidt tot een ingewikkelder belastingstelsel.’1 Hierbij wijst hij ook op de budgettaire derving van fiscale regelingen en het feit dat het doel van een regeling uit vervlogen tijden kan stammen en daarom niet meer verdedigbaar is.
Samenvattend zegt de staatssecretaris dat hij bij de beoordeling van de regelingen de volgende criteria hanteert:
Een beleidsdoel dat niet meer actueel is/waarbij geen onderbouwing voor overheidsingrijpen (meer) bestaat;
Negatieve evaluatie-uitkomsten doeltreffendheid en/of doelmatigheid (zie bijlage 1 onderzoek fiscale regelingen);
Als de regeling complex in de uitvoering en/of handhaving is voor de Belastingdienst;
Als sprake is van slechte uitlegbaarheid, veel foutief gebruik of bovenmatige belasting van het doenvermogen van belastingplichtigen;’2
Belastingplan 2023 en het opruimen van de rommelzolder
Als gevolg van de inmiddels ingevoerde Prinsjesdagwetgeving zijn onder meer de middelingsregeling, de gebruikelijkloonregeling voor start-ups en de fiscale oudedagsreserve al onder de fiscale guillotine verdwenen. De zelfstandigenaftrek zal nog een aantal jaren in de fiscale strafkelder zitten en daar de komende jaren zodanig verschrompelen dat mag worden aangenomen dat de gang naar de valbijl na 20273 weinig weerstand meer zal opleveren. Kennelijk heeft de brief van de staatssecretaris gewerkt en heeft zowel de Tweede als de Eerste Kamer braaf ingestemd met de ‘vereenvoudigingsvoorstellen’, want tot verhitte discussies heeft de afschaffingsdrang van het kabinet niet geleid. En dat is toch wel opvallend, want de Miljoenennota en de presentatie ervan door met name de premier ging toch vooral over de beteugeling van de gevolgen van de dramatische stijging van de energieprijzen en de enorme inflatie. De maatregelen moesten zoveel mogelijk de koopkracht van de burger in stand houden. Dat geldt dan toch vooral voor de uitkeringsgerechtigden en loontrekkenden, want voor de ondernemer zijn de maatregelen nu niet bepaald een steun in de rug.
In dit verband is het interessant om na te gaan in de wetsgeschiedenis van het pakket Belastingplan 2023 welke andere argumenten om het mes in de genoemde regelingen te zetten daar werden genoemd. De ruimte ontbreekt in deze Opinie om alle regelingen en alle gehanteerde argumenten de revue te laten passeren. Ik beperk me dan ook tot een summiere behandeling van enkele regelingen.
Middelingsregeling
Bij de afschaffing van de middelingsregeling is nadrukkelijk de vereenvoudigingskaart gespeeld door het kabinet. Er werd maar beperkt gebruikgemaakt van de regeling, zo lezen we.4 Van alle mensen die er recht op hadden, maakte 85% daarvan geen gebruik. Voorheen was de toepassing van de regeling vooral voor de burger lastig, omdat die zelf een berekening moest aanleveren waaruit het recht op de faciliteit bleek. Dat nadeel heeft de Belastingdienst weggenomen door een applicatie beschikbaar te stellen. Nu behoeft men nog slechts de jaren door te geven waarover de middeling wordt gevraagd en de computer doet de rest. Sindsdien wordt de regeling ook meer toegepast. Verdere bekendheid geven aan de regeling en het feit dat deze veel gemakkelijker kan worden toegepast, lijkt dan ook logischer dan afschaffing ervan. Het kabinet voert het beslag dat de regeling op de Belastingdienst legt ten tonele, maar dat is weinig overtuigend als eerst wordt opgemerkt dat er maar zo weinig gebruik van de regeling wordt gemaakt. Bovendien kunnen de verzoeken in veel gevallen geautomatiseerd door de computer worden afgedaan. Er zou door het feit dat er nog maar twee tariefschijven zijn ook minder behoefte bestaan aan deze faciliteit. Dat de regeling minder doeltreffend is dan voorheen komt evenwel vooral door het feit dat de heffingskortingen buiten de berekeningen worden gelaten. De inkomensafhankelijkheid van de belangrijkste heffingskortingen maakt de behoefte om iets te doen aan de belastingverschillen bij wisselende inkomens juist extra gewenst. Het kabinet erkent dat wel, maar wijst erop dat dit de regeling juist weer ingewikkelder zou maken. Dat strijdt met de vereenvoudigingswens, en dus moest de regeling eraan geloven.
Gebruikelijk loon start-ups
Ook bij de gebruikelijkloonregeling voor start-ups werd gemeld dat van deze regeling maar weinig gebruik wordt gemaakt. Afschaffing levert ook daar dus niet veel op als het gaat om vereenvoudiging van de regelgeving, en zet dus eveneens weinig zoden aan de dijk. Bovendien zie ik niet in wat er aan de regeling nu zo ingewikkeld was, maar weg is die wel.