Ga verder naar contentGa verder naar content en skip ook inhoudsopgave
SduNDFR

NTFR 2023/1008 - Open over loon

NTFR 2023/1008 - Open over loon

mAM
mr. A.L. Mertenszelfstandig gevestigd belastingadviseur en als docent verbonden aan de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit
Bijgewerkt tot 27 juni 2023

De belasting- en premieheffing vindt in Nederland nagenoeg geheel plaats van of via ondernemers en (andere) werkgevers. Die kunnen daar wel wat hulp bij gebruiken. Het minste is een overheid die helder en transparant communiceert over hoe de heffing, althans naar haar mening, dient plaats te vinden. In deze bijdrage vraag ik mij af hoe het met de open overheid in de sfeer van de loonheffingen is gesteld en wat de recente publicatie van kennisgroepstandpunten daaraan toevoegt.

Dit jaar mocht ik een college ‘geschiedenis van het belastingrecht’ geven. Eén college is niet veel voor een fascinerende ontwikkeling van honderden jaren, dus ik moest kiezen. Ik maakte, net zoals nu, van de gelegenheid gebruik de schijnwerper onder meer te zetten op de periode van de Bataafse Republiek. Deze is voor de ontwikkeling van Nederland als eenheidsstaat belangrijker dan velen van ons op school hebben geleerd. Dit laatste komt omdat aan de Bataafse Republiek een suspect geurtje kleeft als Franse vazalstaat. En dan ook nog één die niets van de Oranjefamilie moest hebben. Toch was het een staat die geïnspireerd was door de toen nieuwe idealen van de Franse Revolutie (vrijheid, gelijkheid en broederschap) en waarin bijvoorbeeld zelfs sprake was van min of meer algemeen mannenkiesrecht, royaal een eeuw voordat dit officieel werd. Het moet een mooie opdracht zijn geweest om voor zo’n staat een grondwet te schrijven, al zat het ook toen al in de volksaard daar oeverloos over te vergaderen en te ruziën. Dit leverde niettemin de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk op, en waar het mij nu in dit kader om gaat, is dat toen in die grondwet op een buitengewoon treffende manier de uitgangspunten voor een belastingstelsel werden vastgelegd. In art. 210 werd dit als volgt geformuleerd:

‘Hetzelve word zodanig ingericht, dat alle de belastingen en ieder dezelven zooveel mooglyk geevenredigd zyn aan het betreklyk vermogen der ingezetenen en opgemaakt uit vergelyking van derzelver bezittingen, inkomsten en bekende verteringen.’

En dan zie je maar hoe eenvoudig het kan zijn: belastingen moeten naar vermogen worden gedragen in verhouding tot ieders bezittingen, inkomsten en bestedingen. Een uitstekend idee om dit in een grondwet vast te leggen, en het is wat dat betreft opmerkelijk dat we deze uitgangspunten van ons belastingstelsel in de huidige grondwet niet meer teruglezen. Wel kan gezegd worden dat het draagkrachtbeginsel in wezen volgt uit het nu in art. 1 GW neergelegde gelijkheidsbeginsel, maar daarmee is het draagkrachttrio vermogen, inkomen en bestedingen (let op de volgorde) nog niet expliciet benoemd.

Belastingwetten en praktische bezwaren

Willem Elsschot moest toen nog geboren worden, maar dat ook tussen fiscale idealen belastingwetten maar vooral praktische bezwaren staan, weet inmiddels iedereen die zich met het belastingrecht bezighoudt. Een bijna generieke oplossing om aan de praktische bezwaren tegemoet te komen is de betreffende heffing niet (meer) rechtstreeks op te leggen aan de particulier die over het betreffende vermogen en inkomen of over de betreffende koopkracht beschikt, maar daarvoor een andere partij te zoeken. En zo kan het zijn dat anno 2023 meer dan 95% van alle belasting- en premiemiddelen niet rechtstreeks van particulieren wordt geheven, maar van of door ondernemingen en (andere) werkgevers.1

Budgettair is voor de Rijksoverheid het loon verreweg de belangrijkste draagkrachtfactor waarbij wordt aangeknoopt, en zoals de loonheffingen op dit moment zijn ingericht, is er werkelijk alles aan gedaan om degenen om wie het gaat, namelijk de werknemers, zo min mogelijk van deze heffingen te laten ondervinden. Weliswaar zijn de werknemers belasting- respectievelijk premieplichting voor de loonbelasting en de premie volksverzekeringen, maar de heffing wordt nagenoeg geheel aan de werkgevers en andere inhoudingsplichtigen overgelaten. Die werkgever is curieus genoeg ook de premieplichtige voor de werknemersverzekeringen, en het verhalen van premies werknemersverzekeringen is, als regel, niet alleen niet toegestaan, het is zelfs strafbaar.2

Het minstepijnbeginsel en de tijdgeest

Maar ja, je hanteert een minstepijnbeginsel of je hanteert het niet. Principieel is daar veel van te vinden. Zo kan worden betoogd dat het onwenselijk is dat werknemers niet ‘voelen’ wat zij bijdragen aan de staatskas. Geen gek argument in een tijd waarin de grote vraagstukken bijna allemaal als ‘crises’ worden aangemerkt, waarvan bovendien de veronderstelling veelal is dat deze door ‘de overheid’ zijn veroorzaakt en daarom ook maar door de overheid moeten worden opgelost. Het past goed in de tijdgeest om de oorzaak en de oplossing van problemen buiten jezelf te zoeken, en daar sluit het minstepijnbeginsel – helaas – uitstekend op aan. De inhoudingsplichtige als ongewilde curlingmoeder.

Het valt op dat waar dit beginsel wordt losgelaten, de problemen pas goed beginnen. Waar te twisten valt over de vraag of de wettelijke inkomenstoeslagen wel tot het domein van het belastingrecht behoren, is het op dat vlak in ieder geval meer dan duidelijk geworden dat het geen goed idee is particulieren al te rechtstreeks te confronteren met onze fijnmazige wetgeving op het punt van het inkomensbegrip. Hoewel we wat betreft opleiding en maatschappelijke weerbaarheid toch wel wat verder zijn dan in 1795, blijkt wat nu het ‘doenvermogen’ van veel burgers heet, niet toereikend om goed te kunnen omgaan met deze ongetwijfeld goedbedoelde maar voor de betreffende doelgroep al te complexe wetgeving.

De gemaakte keuzes op dit punt trekken een zware wissel op de partijen die als inhoudingsplichtige zijn aangewezen. Ik heb daar geen principieel bezwaar tegen, mits we de relatie met het draagkrachtbeginsel weer in het oog krijgen.3 Dat de inhoudingsplichtigen een hulptaak hebben gekregen waarmee de belangen van het land worden gediend, zal niemand betwisten. Maar dat brengt ook met zich mee dat zij daarbij van overheidszijde alle hulp moeten krijgen die in redelijkheid nodig is om deze taak tot uitvoering te brengen. Dat vraagt om een open overheid.

Zonder een handboek gaat het niet

Het minste dat werkgevers en andere inhoudingsplichtigen bij de uitvoering van hun taken mogen verwachten is dat kenbaar is gemaakt hoe zij dit moeten doen. Mede omdat verreweg de meeste inhoudingsplichtigen kleine werkgevers zijn, wordt er al geruime tijd van overheidszijde een poging gedaan hen bij die taak te helpen. Het instrument dat de overheid hierbij van meet af aan heeft gehanteerd, is wat nu het Handboek Loonheffingen heet (hierna: Handboek). Een uitgave die bijvoorbeeld na de herziening-Oort (1990) nog het overzichtelijke aantal van zo’n 64 papieren pagina’s besloeg en die is uitgegroeid tot een nauwelijks nog te slikken pil van 537 digitale pagina’s nu. Ten aanzien van deze tot bijbel van de uitvoeringspraktijk uitgegroeide uitgave oordeelde de Hoge Raad in 2008 dat de inhoud daarvan slechts de status van informatie heeft.4 Alles geheel in lijn met de stand van de jurisprudentie op dat moment,5 maar het deed mij in een andere column voor dit blad de vraag oproepen waar de grote groepen werkgevers, payrollspecialisten en anderen die dagelijks bezig zijn met de uitvoering van de regelgeving dan wel op kunnen vertrouwen.6 Het was dan ook goed om te zien dat niet lang daarna de status van de inhoud van het Handboek alsnog via een besluit werd gepromoveerd tot beleid.7

Aan de grote betekenis van het Handboek zitten zeker ook keerzijden. Het blijkt lastig van het Handboek een document te maken dat naadloos bij de regelgeving aansluit. Daarbij is het niet voor iedereen duidelijk wanneer het Handboek van de wet afwijkt. En, indien dit gebeurt, of sprake is van begunstigend beleid,8 te stringente wetsuitleg9 of gewoonweg een fout.10 De verleiding voor de beleidsmakers kan groot zijn om de praktijk via het Handboek een kant op te duwen die niet rechtstreeks uit de wet volgt, maar die de Belastingdienst wel goed uitkomt. Gelet op het grote vertrouwen dat de dagelijkse salarispraktijk in het Handboek heeft, mag van de makers worden verwacht dat zij dat vertrouwen koesteren en niet beschamen. Het is dan ook ronduit kwalijk dat het Handboek ook wordt gebruikt om geruisloos administratieve lasten erdoor te duwen waar (veel) later nog een wettelijke grondslag bij wordt verzonnen. Zo is het Handboek al jaren doorspekt met de zogenoemde ‘inkomstenverhouding’, terwijl de verplichting om de loonadministratie aan de hand hiervan te voeren voor een onbepaalde periode is uitgesteld.11

Forum Salaris

Een ontwikkeling op het punt van de open overheid na de ‘promotie’ van het Handboek is de internetsite Forum Salaris. Hier is een wachtwoord voor nodig, maar alle begrip van mijn kant dat je de geradicaliseerde fiscale wappies een beetje buiten de deur wilt houden. Niettemin is het wachtwoord eenvoudig te verkrijgen. Deze site is duidelijk opgezet voor dezelfde doelgroep als die van het Handboek. Er staat een keur aan ‘handreikingen’ op die ten opzichte van de regelgeving meestal weinig toevoegen, maar als wetsuitleg voor de doelgroep zeker nuttig kunnen zijn. Soms zijn die handreikingen te strak en soms wat te ruim afgesteld, maar dat lijkt mij de prijs van dit type voorlichting. Als goed opgeleide belastingadviseurs al iets met deze handreikingen doen, weten die wel het kaf van het koren te scheiden. Maar de grote groep salarisprofessionals zal hier, net als op het Handboek, blind op afgaan zonder zich daarbij af te vragen wat er klopt en wat niet. Die wetenschap maakt voor een integere Belastingdienst de verantwoordelijkheid voor een onberispelijke inhoud met een adequate wettelijke basis alleen maar groter.

Bijzonder van Forum Salaris is het discussieforum; de ‘vox populi’ van de wereld van de salarisadministratie. De vragen zijn soms van hoog niveau, maar soms ook wel een beetje tenenkrommend. Hoe dan ook gaat dit wel om een toch al niet al te groot deel van een veel grotere groep dat in ieder geval een vraag als vraag onderkent en de moeite neemt een antwoord te zoeken. Interessant is dat vaak mede-forumleden antwoorden, soms de redactie. Ik weet zeker dat veel gebruikers afgaan op de antwoorden van mede-forumleden vanuit de veronderstelling dat de redactie wel ingrijpt als die antwoorden onjuist zijn. Meer in het algemeen is het mij niet duidelijk geworden wanneer een redactie wel en wanneer deze niet van zich laat horen. Waar de redactie zich wel expliciet over uitspreekt, is de vraag of in rechte op dergelijke redactiestandpunten kan worden vertrouwd. Uit gepubliceerde jaarverslagen van de Kennisgroep loonheffingen algemeen kunnen we opmaken dat deze standpunten met de kennisgroep worden afgestemd, en daarmee lijkt het mij beleid te zijn waar vertrouwen aan kan worden ontleend.12

Cao-beoordelingen

Kennisdocumenten en nog veel meer

Kennisgroepstandpunten

Level playing field?

Gruwelijke details

Onjuiste standpunten

OSWO als dissonant

Tot slot