Sinds vorig jaar heeft NDFR per NDFR-deel een tab ‘Kennisgroepstandpunten’. U vindt daar een lijst van gepubliceerde standpunten. Een aantal daarvan werden door ons voorzien van een noot, maar dat geldt lang niet voor alle standpunten. Ze werden met een grote hoeveelheid tegelijkertijd vrijgegeven zodat het niet doenlijk was om ze allemaal van een noot te voorzien. Bovendien zijn de meeste standpunten daarnaast ook erg casuïstisch en was de noodzaak er niet om daar een noot aan toe te voegen. Het prijsgeven van deze documenten vindt plaats sinds 30 maart 2023, en ik ben eerlijk gezegd de tel kwijtgeraakt hoeveel van deze standpunten er inmiddels verschenen zijn. Maar het zijn er veel. Vooral als je ook de overige Woo-besluiten erbij neemt. Die overige Woo-besluiten zijn behoorlijk fors in omvang. Je moet door alle documenten heen worstelen om er nog iets van te begrijpen, waarbij ook nog eens een groot deel van de documenten is ‘gewit’.
In het begin werden de standpunten met veel belangstelling en enthousiasme ontvangen (althans, zo kwam dat op mij over). Er werd op 27 januari 2023, vooruitlopend op het openbaar maken, zelfs een symposium over gehouden in Leiden. Ook bij de uitgeverij ontstond de nodige spanning over wat er in de openbaarheid zou worden gebracht en hoe wij dat richting de lezer zouden moeten brengen. En nog steeds is de belangstelling voor het onderwerp dusdanig groot dat zelfs de Universiteit Leiden afgelopen week een vacature heeft opengesteld voor een ‘promovendus “Positionering en Functionering Kennisgroepen Belastingdienst” (1 fte)’. De wervende introductietekst luidt: ‘Moet een student die door middel van mining cryptomunten verwerft hierover belasting betalen? Kan de bakker om de hoek zijn broodjeszaak – fiscaal vriendelijk – overdragen aan zijn zoon? En kan een huizenbezitter de btw op de aankoop en installatie van zonnepanelen terugvragen? Het antwoord op deze en tienduizenden andere vragen is door de Belastingdienst neergelegd in zogenaamde “kennisgroepstandpunten”.’ Toen ik dit las, ben ik gelijk maar weer gaan kijken of ik dan toch iets over het hoofd had gezien. Was het maar zo dat de kennisgroepstandpunten antwoord zouden geven op dit soort vragen uit de praktijk. Dat kan ook helemaal niet, er is namelijk niet één zaak gelijk.
Hoe is dit allemaal begonnen? Tsja, … in de omzetbelasting. Ik vermoed dat het begon met een bekende belastingadviseur die ermee geconfronteerd werd dat een belastinginspecteur in een beslissing verwees naar een kennisgroepstandpunt en daarmee voor een voldongen feit werd gesteld. De ervaring leert dat je dan mag praten als Brugman, maar dat je lot dan al bezegeld is: de kennisgroep heeft besloten. De belastinginspecteur stelt niet anders meer te kunnen dan het standpunt te volgen. Maar dan wil je natuurlijk wel weten of de kennisgroep alle voors en tegens heeft meegewogen en of de kennisgroep wel alle jurisprudentie en ontwikkelingen heeft meegenomen in deze beslissing. Kortom, je wilt meer transparantie, en terecht. Zo viel bij het ministerie van Financiën op 10 april 2019 een Wob-verzoek (sinds 1 mei 2022 heet dit een ‘Woo-verzoek’) op de mat waarin om informatie werd gevraagd over (een) in het tijdvak 2000 tot heden gebruikte handleiding(en)/intern beleid inzake de voorwaarden voor een fiscale eenheid omzetbelasting. Het ministerie wijst daarop eerst het verzoek af omdat het maar persoonlijke beleidsopvattingen zou betreffen die gedaan zijn in het kader van intern beraad. Na bezwaar en een ingebrekestelling (als een uitspraak uitblijft) wordt op 1 april 2021 beroep ingesteld wegens het niet-tijdig beslissen. Daarop volgt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2022, nr. 21/1851, die oordeelt dat dergelijke kennisgroepstandpunten, die ook nog eens binnen de Belastingdienst worden aangeduid met ‘bindend advies’, als beleid vallen onder de Wob/Woo en dus geopenbaard moeten worden. ‘Hoewel de kennisgroepstandpunten (…) nog niet formeel als beleid zijn vastgesteld, reiken zij verder dan alleen voor dat concrete geval en hebben zij materieel dezelfde waarde als formeel vastgesteld beleid, namelijk een in beginsel vaste gedragslijn binnen de Belastingdienst totdat verweerder dat formeel als beleid vaststelt of besluit het kennisgroepstandpunt niet over te nemen. Dat een kennisgroepstandpunt snel achterhaald kan zijn, laat dat onverlet.’ Dat is goed gezien door de rechtbank Rotterdam.
Na kennisneming van deze uitspraak, in een krantenartikel hierover, gaat de politiek hiermee aan de haal; er kan weer ‘gescoord’ worden door de oppositie. Maar de staatssecretaris geeft zich op 21 oktober 2022 direct gewonnen. Eerst geeft de staatssecretaris aan dat kennisgroepstandpunten die zich lenen voor een generieke toepassing verwerkt worden in beleidsbesluiten die later worden gepubliceerd in de Staatscourant. Vervolgens geeft hij aan dat voor het vergroten van transparantie binnen de Belastingdienst al enige tijd geleden een begin is gemaakt met het inventariseren welke van de kennisgroepstandpunten op een laagdrempelige en toegankelijke wijze openbaar gemaakt kunnen worden, nog voordat ze in een beleidsbesluit worden verwerkt. Daarop belooft de staatssecretaris de kennisgroepstandpunten zo snel mogelijk, maar uiterlijk 1 april 2023, op de website te publiceren. Dat niet alles direct op 1 april 2023 op de website stond, was een welbekende inschattingsfout. Maar eerlijk gezegd was ik er niet rouwig om.
Want waarom heersen er bij mij gemengde gevoelens? Laat ik beginnen met mijn positieve blik op deze ontwikkeling. In de afgelopen paar jaar ben ik enthousiast geraakt over de Woo, oftewel de ‘Wet open overheid’. Art. 1: ‘Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen (…).’ Met een oppermachtige overheid is dit een groot recht voor de burger, en terecht! Achter de gesloten deuren van overheidsgebouwen vindt besluitvorming plaats die ons allen raakt. Als machtig apparaat moet ook de overheid gecontroleerd kunnen worden. De ervaring leert dat de overheid zichzelf niet altijd goed weet te controleren, met alle desastreuze gevolgen van dien. Openbaarheid maakt dan controle mogelijk; het publiek moet kennis kunnen nemen van de besluitvorming die heeft plaatsgevonden en moet er inzicht in kunnen hebben op basis waarvan die besluitvorming heeft plaatsgevonden. Maar al snel ontstaat dan het dilemma dat openbaarheid een gevaar kan vormen voor diverse belangen, waardoor er een natuurlijke weerstand bij de overheid ontstaat. Bovendien, wie vindt het leuk als er ‘over zijn schouder wordt meegekeken’? Dat speelt nog meer indien er privacygevoelige informatie in het geding is, hetgeen bij belastingheffing vaak het geval is.
De Woo is dus belangrijk voor ons burgers. Deze wet vormt de enige wijze waarop de burger de overheid echt kan controleren. Toch zijn de ervaringen met de Woo ronduit ontluisterend. Transparantie en overheid zijn nog altijd begrippen die niet als vanzelfsprekend aan elkaar zijn gekoppeld. Zelfs gedurende een Woo-procedure – ten overstaan van de rechter – wordt nog steeds ontkend dat er nog meer documenten zijn. Het mag klaarblijkelijk allemaal; het wordt ook niet afgestraft. De Woo-verzoekende burger wordt al snel als lastig, als querulant bestempeld, en dat terwijl de burger gewoon opkomt voor zijn rechten. Ja, het achterhalen van alle documenten kan tijdrovend zijn, maar dat wist men ook vóóraf al, tijdens de besluitvorming, en dus had men ook die informatie-inhoud dusdanig kunnen structureren dat een inzage direct verstrekt had kunnen worden. Er is dus nog een lange weg te gaan voordat transparantie en overheid echt bij elkaar passen.
Maar nu de negatieve zijde van deze balans. We leven in een gehaaste samenleving waarin iedere dag een lawine aan informatie over ons heen komt. Is het nodig om van ieder wissewasje kennis te nemen? Een antwoord op de vraag of de bakker om de hoek zijn broodjeszaak – fiscaal vriendelijk – kan overdragen aan zijn zoon, zal ik niet kunnen geven aan de hand van de kennisgroepstandpunten. En bij de geopenbaarde documenten op basis van de Woo-verzoeken ten aanzien van een onderwerp dat nog niet heeft geleid tot een kennisgroepstandpunt, is dat nog erger. Naast de wetgeving, de rechtspraak en de beleidsbesluiten als ‘semi-wetgeving’ krijgen we er nu een nieuwe stroom aan ‘semi-semi-wetgeving’ (kennisgroepstandpunten) en ‘semi³-wetgeving’ (Woo-documenten) bij. Zaten we echt te wachten op deze kennisgroepstandpunten, die toch – zoals de staatssecretaris het zelf aangaf – in een beleidsbesluit terecht zouden komen? Ik meen van niet.
En daarom mijn ‘gemengde gevoelens’. We zijn, zoals op veel terreinen, aan het doorslaan. De Woo is bedoeld om de besluitvorming binnen de overheid transparant en daarmee controleerbaar te maken. De Woo moeten we niet gebruiken om de overheid te dwingen zich aan standpunten te houden die nog niet goed uitgekristalliseerd zijn. De burger – dus ook de belastingadviseur – moet niet doorslaan. De burger mag best wat meer ruimte geven aan de overheid, mits deze de gegeven ruimte maar niet misbruikt. Voor dat laatste is de Woo bedoeld: om te controleren en te corrigeren. Maar niet om er gebruik van te maken. Sla dus niet door. Woo’en is goed, geniet ervan, maar … met mate.