Ga verder naar contentGa verder naar content en skip ook inhoudsopgave
SduNDFR

NTFR 2024/1547 - Nieuwe reispatronen en oude woon-werkkoeien

NTFR 2024/1547 - Nieuwe reispatronen en oude woon-werkkoeien

mAM
mr. A.L. Mertenszelfstandig gevestigd belastingadviseur en als docent verbonden aan de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit
Bijgewerkt tot 1 oktober 2024

In hoog tempo zijn de afgelopen jaren de reisbewegingen van werknemers van en naar het werk in aard en omvang slecht voorspelbaar en heel divers geworden. Werkgevers worstelen met de techniek en de privacywetgeving om bij te sloffen waar hun werknemers precies uithangen. Alsof dat probleem op zichzelf al niet groot genoeg is, probeert een kennisgroep van de Belastingdienst daar nog een tandje bij te doen door oude woon-werkkoeien uit de reiskostensloot te halen. Deze kennisgroep draagt anno 2024 actief het standpunt uit dat reizen tussen het werk en een verblijfplaats alleen onbelast kunnen worden vergoed als deze binnen 24 uur plaatsvinden en sprake is van een duurzame verblijfplek. In een hieraan parallel universum opereert het ministerie van Financiën met het Belastingplan 2025. Daarmee wordt de mogelijkheid voor werkgevers flink verruimd om aan werknemers privéreizen gemaakt met het ov onbelast te vergoeden.

Sinds niet veel meer dan honderd jaar wonen werknemers lang niet altijd meer in de buurt van hun werk. Dat heeft met van alles te maken, zoals de verbeterde infrastructuur en de toegenomen welvaart. Nauw verbonden met deze ontwikkeling zijn de opvattingen over de vraag wiens aangelegenheid woon-werkverkeer is. In het algemeen zijn werkgevers bereid de kosten hiervan te vergoeden, maar meestal niet onbeperkt. Die beperkingen kunnen op verschillende gedachten rusten. Zo kan gezegd worden dat tot op zekere hoogte de kosten van woon-werkverkeer tot het reguliere bestedingspatroon van een werknemer behoren; een argument om bijvoorbeeld de eerste tien kilometer niet te vergoeden. Gebruikelijker is het om de vergoedingen bij een bepaalde reisafstand te begrenzen. Het is in het algemeen niet in het belang van een werkgever dat een werknemer al te ver van het werk woont. En vanouds worden woon-werkvergoedingen vanuit politieke motieven gebruikt om bepaald gewenst gedrag te stimuleren, meestal het laten staan van de auto. Dit laatste krijgt de laatste jaren een vlucht, aangezien het vergoedingenbeleid door de werkgever kan worden ingezet om, althans optisch, duurzaamheidsdoelen te behalen. Op dit punt worden zij, zoals hierna zal blijken, geholpen door het Belastingplan 2025. ‘Greenwashing’, hoor ik bepaalde vakbonden dan zeggen. Ik ben niet van de afdeling vakbond, maar daar hebben ze vaak wel een punt. Misschien hebben werkgevers hier ook niet allemaal om gevraagd, maar deze complexiteit halen ze zich uiteindelijk wel zelf op de hals.

Woon-werkverkeer tot en met ‘Oort’

Fiscaal is het in de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw lang een vraag geweest hoe tegen woon-werkvergoedingen moest worden aangekeken. Aan de ene kant dient het reizen naar het werk onmiskenbaar een zakelijk doel; aan de andere kant is het kiezen van een woonplaats door de werknemer een privébeslissing. Toen loon, net als ander regulier inkomen, nog een saldobegrip was, werd de vraag of ten principale een kostenvergoeding onbelast kan worden gegeven, beantwoord aan de hand van één criterium: of de vergoeding geacht kan worden te strekken tot bestrijding van ‘noodzakelijke kosten die een werknemer in verband met zijn dienstbetrekking moet maken’.1 Deze open norm leverde de nodige discussies op, niet in de laatste plaats over hoe in dit kader woon-werkvergoedingen fiscaal moesten worden geduid. Na te hebben geluisterd naar het advies van de toenmalige commissie-Hofstra werden vanaf 1971 in de Wet IB 1964 en de Wet LB de kosten van woon-werkverkeer expliciet tot de toen nog aftrekbare kosten gerekend. Tegelijk werd voor regelmatig woon-werkverkeer het ‘reiskostenforfait’ ingevoerd, dat overigens wat betreft de mogelijkheid om onbelaste vergoedingen te geven ruimer was dan de mogelijkheid om woon-werkkosten af te trekken.2 Met de ‘Oort-wetgeving’ vanaf 1990 werd in de loonsfeer de mogelijkheid om kosten belastingvrij te vergoeden op onderdelen groter dan die om beroepskosten af te trekken. Voor vergoedingen bleef daarbij de regel dat deze onbelast kunnen worden toegekend voor zover deze geacht kunnen worden te strekken tot bestrijding van kosten tot verwerving van het loon. Aan de aftrekzijde werden de kosten van woon-werkverkeer daar nog expliciet onder begrepen.3 En in afwijking daarvan werden aan onbelaste vergoedingen voor regelmatig woon-werkverkeer wettelijk beperkingen verbonden.4

Woon-werkverkeer vanaf 2001

Vanaf 2001 werd met de ‘Belastingherziening voor de 21e eeuw’ afstand genomen van loon als saldobegrip en werd de mogelijkheid om in deze sfeer beroepskosten af te trekken nagenoeg volledig geschrapt. Dit was principieel gezien een enorme ingreep die het loon binnen het inkomensbegrip definitief in een uitzonderingspositie plaatste. De redenen waren dan ook vooral praktisch van aard en dienden in hoge mate het belang van de uitvoering(sorganisaties). Het systeem van (on)belaste vergoedingen en verstrekkingen was daarmee niet meer afhankelijk van de definiëring van de aftrekbare kosten, maar werd ‘zelfdragend’. Onbelast ‘bleven vergoedingen voorzover zij geacht kunnen worden te strekken tot bestrijding van kosten (…) ter behoorlijke vervulling van de dienstbetrekking’.5 Op dit uitgangspunt werd de volgende uitzondering gemaakt voor vergoedingen voor de kosten van regelmatig woon-werkverkeer:

‘Tot de vrije vergoedingen behoren niet vergoedingen ter zake van:

a. regelmatig woon-werkverkeer voorzover de vergoedingen uitgaan boven de in de artikelen 16, 16a en 16b gestelde normeringen en beperkingen.’6

Een uitzondering op de hoofdregel dus die, anders dan voorheen, niet meer berustte op een definitie van aftrekbare kosten waarin de kosten van woon-werkverkeer begrepen waren. Dat de kosten van woon-werkverkeer onbelast konden worden vergoed, volgde sinds 2001 dus rechtstreeks uit deze hoofdregel en behoefde geen nadere bevestiging meer. Wat precies onder regelmatig woon-werkverkeer moest worden verstaan, werd nader in de wet uitgewerkt.7 Blijkens de gekozen wetssystematiek behelsden deze regels dus een invulling van een uitzondering op de hoofdregel8 en niet een definiëring daarvan.

Wat is ‘regelmatig woon-werkverkeer’?

In genoemde jarenlang gehanteerde systematiek waren reizen in het kader van ‘regelmatig woon-werkverkeer’ het species van het genus zakelijke reizen. Deze konden uitsluitend binnen de grenzen van de forfaitaire bedragen onbelast worden vergoed. Deze waren veelal substantieel lager dan de normen die golden voor de overige zakelijke reizen. In die tijd ging er daarom enorm veel energie zitten in de grensgeschillen: wat moet precies onder ‘regelmatig woon-werkverkeer’ worden verstaan? Er werden moeizame discussies gevoerd over begrippen als ‘plegen te reizen’ en ‘doorgaans’ en er waren inspecteurs die zich hadden toegelegd op mysterieuze zaken als ‘de rayonproblematiek’. Daarbij moesten we ons zien te behelpen met wisselende criteria als slecht uitvoerbare ‘20-dagenregelingen’, ‘40-dagenregelingen’ en ‘60-dagenregelingen’. Om nog maar te zwijgen over de onbedwingbare neiging van politici om deze toch al zo conflictgevoelige regels sterk instrumenteel in te zetten, met rigoureuze ‘aftoppingen’, verschil in behandeling afhankelijk van de wijze van reizen, ingewikkelde meerijregelingen inclusief ernstig instrumentele carpoolbonussen en andere complexiteiten tot gevolg. En de belangen waren niet mis. In het wat oudere collectieve fiscale geheugen staat in dit kader nog gegrift dat in 1989 zelfs het complete kabinet-Lubbers II over het reiskostenforfait is gevallen.

Dit alles leverde de Belastingdienst, de werkgevers en de rechtspraak handenvol werk op. Voor belastingadviseurs waren het commercieel gezien gouden tijden. Omdat in de kwalificatie ‘regelmatig woon-werkverkeer’ een fiscale beperking gelegen was, was de natuurlijke tegenstelling op het speelveld dat belastingadviseurs een strijd leverden die er steeds op gericht was de reikwijdte van het begrip ‘regelmatig woon-werkverkeer’ zo beperkt mogelijk te houden, terwijl de Belastingdienst er het nodige aan gelegen was dit begrip juist zo ruim mogelijk uit te leggen. Met bakken bloedige geschillen en stapels casuïstische jurisprudentie tot gevolg.

De revolutionaire oplossing

Jarenlang werd reikhalzend uitgezien naar een oplossing voor deze vaak weinig verheffende discussies. De oplossing waar uiteindelijk voor gekozen werd, overtrof qua impact de stoutste verwachtingen en was daarbij verbluffend in eenvoud. In 2003 diende Financiën als onderdeel van het Belastingplan 2004 een in de context van die tijd revolutionair voorstel in om het verschil in fiscale behandeling tussen woon-werkverkeer en overig zakelijk verkeer geheel te laten vervallen. Hierbij bleef de wettelijke systematiek in stand waarbij naar de hoofdregel vergoedingen voor zakelijke kosten onbelast kunnen worden vergoed en vervolgens een uitzondering wordt gemaakt voor ‘vervoer, waar onder woon-werkverkeer’ voor zover de vergoedingen hoger waren dan (toen) € 0,18 per kilometer.9 Wat daarbij misschien opvalt, is dat niet werd gesproken over regelmatig woon-werkverkeer, maar over woon-werkverkeer. In de memorie van toelichting staat in dit verband expliciet dat de verruiming van het vergoedingenregime alleen het regelmatige woon-werkverkeer betreft.10 Voor het overige woon-werkverkeer is nooit een dergelijke beperking van toepassing geweest, anders dan die per gereisde kilometer. Een afbakening of inperking van het begrip woon-werkverkeer was vanaf 2004 geheel overbodig geworden, nu het als uitzondering op de hoofdregel geen functie meer vervulde. In woorden van de wetgever zelf: ‘De definiëring van reisafstand en regelmatig woon-werkverkeer zijn met de voorgestelde regeling namelijk niet meer nodig.’11

De vereenvoudiging wordt duur betaald

Campingreizen

Superduurzaam

De 24-uurseis

En de redelijkheid dan?

Zonder enige beperking

En hof Den Haag dan?

Wat doen werkgevers?

Belastingplan 2025: alle remmen los met het ov

Tot slot