NTFR 2018/542 - Nodigt groei deeleconomie uit tot nieuwe fiscale wetgevingsinitiatieven? (deel 2)
NTFR 2018/542 - Nodigt groei deeleconomie uit tot nieuwe fiscale wetgevingsinitiatieven? (deel 2)
Vrijwel tegelijk met het verschijnen van deze Opinie spreek ik op een congres waar de belastingheffing van de deeleconomie en de fiscale perikelen rondom Airbnb in het bijzonder centraal staan.1 Mijn bijdrage is gericht op de Nederlandse fiscale toekomst van Airbnb en die van de participanten op dit platform.
Interessante en zeer actuele vragen, maar tegelijkertijd vragen die lastig te beantwoorden zijn. Hiervoor zijn verschillende redenen aan te wijzen, waarvan het een gegeven is dat de opkomst en sterke groei van Airbnb zeker niet op zichzelf staat. Het betreft hier eerder een voorbeeld van een veel groter fenomeen, te weten de opkomst van de (digitale) deeleconomie.
De vraag naar de fiscale toekomst van Airbnb en zijn participanten is dus eigenlijk een vraag naar de fiscale toekomst van de deeleconomie in al haar facetten. En die toekomstschets is zeker niet eenvoudig te maken. Wel is deze dringend nodig gelet op de razendsnelle ontwikkeling en groei die deze nieuwe economie doormaakt.
Overigens is de term deeleconomie niet helemaal passend. Waar ik op doel zijn alle nieuwe manieren van werken, ondernemen en delen waarbij de digitale snelweg een belangrijke faciliterende rol speelt. In het spraakgebruik lijkt hiervoor de term deeleconomie ingeburgerd te raken, daarom houd ik deze term in mijn Opinie aan, maar het betreft dus meer dan het zuiver delen alleen.
Ruim een jaar geleden pleitte ik op deze plek2 al voor nader onderzoek naar de mogelijkheden van aanpassing van het bestaande fiscale beleid en de bestaande fiscale regelgeving toegespitst op de deeleconomie. Het voorbereiden van mijn congresdeelname is een goed moment om de balans op te maken en te onderzoeken welke initiatieven er in het afgelopen jaar op dit punt al zijn ontplooid.
Helaas kan ik kort zijn over mijn bevindingen en lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de aanpak op fiscaal gebied vooralsnog achterblijft. Wel is op andere (rechts)gebieden een toenemende aandacht voor de beleidsvorming rondom de deeleconomie. Een vermeldenswaardig voorbeeld vormt het in het voorjaar van 2017 verschenen rapport ‘Eerlijk delen’ van het Rathenau Instituut. In dit rapport worden de resultaten van een onderzoek naar de deeleconomie gepresenteerd met als doel om te fungeren ‘als leidraad bij het publieke debat en de beleidsvorming op dit punt’3. De fiscaliteit wordt in dit rapport op enkele punten wel aangestipt maar niet verder uitgediept.4
Met deze Opinie wil ik graag nogmaals onderschrijven waarom onderzoek naar de fiscale begeleiding van deze nieuwe vormen van werken en handelen wenselijk en welhaast onafwendbaar is.
Diverse argumenten ten faveure van onderzoek naar fiscaliteit van de deeleconomie
De argumenten die de noodzaak van nader onderzoek onderschrijven kenmerken zich door een grote diversiteit. Zonder uitputtend te willen zijn noem ik hier enkele argumenten, waarbij ik de focus leg op de kleinere (particuliere) participant binnen de digitale deeleconomie.
Een eerste argument is de toename van diverse bestaande fiscale vraagstukken in omvang maar ook de stijgende moeilijkheidsgraad om deze op te lossen. Een voorbeeld van een vraagstuk dat veel vaker voorkomt, is het exact bepalen van de fiscale positie van de particulier die (een deel) van zijn eigen woning verhuurt aan toeristen, eventueel via Airbnb. Deze fiscale positie is niet gemakkelijk te duiden en soms heeft deze ook niet het gewenste effect.5
Een voorbeeld van een vraagstuk dat lastiger wordt om op te lossen is het bronvraagstuk. Uiteraard zal de bestaande jurisprudentie rondom het fiscale bronbegrip hier uitkomst moeten bieden, maar het is maar de vraag of de met deze jurisprudentie ontwikkelde regels voldoende aangrijpingspunten bieden om de nieuwe feitencomplexen binnen de deeleconomie volledig in te passen.6 Denk bijvoorbeeld aan de vraag op welk moment de verkoop van spullen via de internetsite Marktplaats leidt tot een fiscale bron van inkomen7 of aan zogenoemde ‘social influencers’ en de vraag op welk moment voor hen geen sprake meer is van hobbysfeer maar van een belaste bron van inkomen.
Het vorenstaande is slechts een kleine greep uit de vele vragen die betrekking hebben op de materiële (directe) belastingheffing van (particuliere) participanten binnen de deeleconomie en die worden veroorzaakt door nieuwe manieren van werken via de digitale snelweg.
Maar dit is slechts één kant van de medaille. Op andere fiscale vlakken, zoals het fiscale bestuursrecht, ontstaan eveneens diverse vraagstukken waarvoor tot op heden geen duidelijke antwoorden zijn. Bij dit laatste gaat het veelal om de problematiek van de compliance door belastingplichtigen maar ook om de handhaving door de Belastingdienst.8
Een tweede argument ten faveure van onderzoek betreft niet de knelpunten die het gevolg zijn van de groei van de deeleconomie, maar juist de kansen die hierdoor worden geboden. Hetgeen de vraag oproept óf en in hoeverre de fiscaliteit als instrument hierbij behulpzaam kan zijn.
Een laatste argument dat ik hier benoem is de achterblijvende positie die Nederland op het punt van onderzoek naar fiscaliteit van de deeleconomie inneemt in vergelijking met het buitenland.
Nederland in de achterhoede
Nederland lijkt namelijk met zijn terughoudende aanpak uit de pas te lopen met andere landen. In mijn eerdere Opinie noemde ik al België en Italië, die ieder afzonderlijk specifiek voor kleine participanten van de deeleconomie fiscaal (voordelige) maatregelen hebben genomen. Maar er komen in de wereld gestaag meer landen bij. Zo is in Noorwegen een fiscale onderzoeksgroep opgericht die in maart 2017 haar bevindingen heeft gepubliceerd.9 Doelstelling is geweest het onderzoeken op welke wijze de digitale snelweg juist kan helpen bij de compliance van belastingplichtigen die participeren in de deeleconomie. Tevens heeft deze onderzoeksgroep tot doel gehad om te kijken of er mogelijkheden zijn tot het invoeren van een versimpelde vorm van belastingheffing voor de ‘kleine’ participant.
Maar bijvoorbeeld ook in het Verenigd Koninkrijk is in opdracht van HMRC ("HM Revenue and Customs") onderzoek gedaan naar de impact van de deeleconomie en de daaruit voortvloeiende fiscale implicaties. De resultaten van dit onderzoek zijn op zijn minst opvallend te noemen,10 hetgeen direct de vraag oproept welke resultaten een vergelijkbaar onderzoek in Nederland zou opleveren.
Een voorbeeld een stuk verder van huis is de Tax Working Group in Nieuw-Zeeland, die door de regering aldaar is ingesteld met als overkoepelende onderzoeksopdracht te beoordelen in hoeverre het Nieuw-Zeelandse belastingstelsel passend is voor de toekomst, in het bijzonder gelet op de digitale ontwikkelingen en het nieuwe werken en ondernemen via platforms door bedrijven en particulieren.11
Het voorgaande toont aan dat verschillende landen zich op nationaal niveau gaan buigen over de fiscale implicaties van de deeleconomie, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de meest effectieve en eerlijke manier van heffing van winstbelasting bij het platform maar ook naar de fiscale positie van de participanten binnen deze economie.
Naast deze nationale initiatieven wordt ook op Europees niveau voor een voortvarende aanpak gekozen. Het begon met de publicatie van de European Agenda for the collaborative economy12 door de Europese Commissie. Gevolgd door het verschijnen van de resolutie van het Europees Parlement van 15 juni 2017 over de deeleconomie. En inmiddels heeft de Europese Commissie op 21 september 2017 wederom een mededeling naar buiten gebracht waarvan het bereiken van een efficiënt en eerlijk fiscaal stelsel voor de digitale markt het hoofdonderwerp is.
Deze laatste mededeling is een lezenswaardig document, maar richt zich voornamelijk op de fiscale behandeling (i.e. heffing van winstbelasting) van de grote spelers (de platforms). Het toekomstperspectief van de kleinere (particuliere) participant aan de deeleconomie wordt hierin niet belicht.
De reactie van het Nederlandse kabinet op deze mededeling biedt echter hoop voor de toekomst. Het kabinet onderschrijft de mededeling van de Europese Commissie maar geeft ook aan dat de fiscale problematiek verder gaat dan de vraag waar de fiscale winst van het platform dient te worden belast. Ook de compliance van particulieren wordt benoemd en de mogelijkheid van onderzoek in die richting lijkt voorzichtig te worden geopperd.13
Alles overziend zou ik de conclusie van mijn vorige Opinie willen herhalen en zelfs willen versterken. Een onderzoek naar de fiscale effecten en toekomstmogelijkheden van de deeleconomie is wenselijk maar inmiddels welhaast onafwendbaar.
Focuspunten van onderzoek
Onder het motto ‘wie A zegt moet ook B zeggen’ nog enkele slotwoorden over de mogelijke invulling van een dergelijk onderzoek. Immers, het constateren van de noodzaak tot onderzoek is de eerste stap, maar de vervolgvraag dient zich natuurlijk direct aan: op welke wijze dient een dergelijk onderzoek te worden vormgegeven?
Gelet op de complexiteit en de verschillende invalshoeken die kenmerkend zijn voor deze problematiek zal het onderzoek zich mijns inziens op verschillende deelvragen moeten richten, maar de volgende pijlers zullen hiervan in ieder geval deel moeten uitmaken.
Ten eerste dient in kaart gebracht te worden wie nu precies de (hoofd)rolspelers in deze nieuwe deeleconomie zijn – ook in kwantitatieve zin – en wat hun bestaande fiscale positie is. Hier bestaat immers een behoorlijk palet aan betrokkenen, variërend van de professionele platforms, de (grote en kleine) ondernemingen die goederen of diensten aanbieden, of deze juist bedrijfsmatig afnemen tot de particulier die zowel aanbieder als afnemer kan zijn.
Volgend punt van onderzoek is dan het inventariseren van de fiscale knelpunten en voordelen waar deze geïnventariseerde spelers mee te maken krijgen.
Derde pijler van onderzoek zou zich naar mijn mening moeten richten op de wenselijkheid en mogelijkheid van aanpassing in het fiscale beleid en de regelgeving. Hierbij gaat het niet alleen om een zoektocht naar concrete mogelijkheden maar ook naar de juiste reikwijdte van de aanpassing, waarbij de zoektocht varieert van een mogelijke quick fix in de bestaande wetgeving, zoals bijvoorbeeld nu in Italië is gedaan, tot in het meest uiterste geval een mogelijke herziening van de (inkomsten)belasting .
En de laatste pijler van onderzoek welke niet mag ontbreken, is de vraag naar de territoriale reikwijdte van de belastingaanpak. Gaat Nederland dit op nationaal niveau doen of is een Europese of zelfs mondiale aanpak hier het beste gelet op de mondiale ontwikkeling van deze nieuwe economie.
Tot slot
Met deze Opinie heb ik willen onderschrijven dat een onderzoek naar aanpassing van de fiscale regelgeving die de deeleconomie kan begeleiden dringend nodig is. De constatering dat de initiatieven op dit punt in het afgelopen jaar in Nederland klein zijn geweest, vormde de aanleiding om mijn eerdere pleidooi nog eens aan te scherpen.
Temeer nu in het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’14 van dit onderwerp maar weinig is terug te vinden.15 Ik zou hier bijna willen spreken van een gemiste kans, maar blijf gematigd positief als ik de reactie zie op voornoemde mededeling van de Europese Commissie. Voor 2018 zou ik willen zeggen: nieuwe ronde nieuwe kansen!