NTFR 2021/676 - Een lager btw-tarief voor winkelverkopen?

Algemeen wordt aangenomen dat een uniform btw-tarief een maximale belastingopbrengst garandeert. Toch maken de meeste landen gebruik van verschillende tarieven. Met deze tariefdifferentiatie wordt een veelheid aan nevendoelen van de belastingheffing gediend. Zo ook Nederland, waar onder de naam ‘omzetbelasting’ btw wordt geheven. We kennen hierbij ook een gedifferentieerd tarief; een standaard tarief van 21%, een verlaagd tarief van 9% en in sommige gevallen een nultarief. Het verlaagde tarief is met name ingevoerd om eerste levensbehoeften voor iedereen bereikbaar te houden. De sterkste schouders, die verhoudingsgewijs meer uitgeven aan andere dan eerste levensbehoeften, betalen dan verhoudingsgewijs meer btw en torsen aldus de zwaarste lasten. In de loop der jaren is deze herverdelingsfunctie van het verlaagde tarief hier en daar wat sleets geworden.⁴

Een verlaagd tarief kan echter ook ingezet worden om arbeidsintensieve diensten lager te belasten, zo constateert het Centraal Planbureau (CPB) in het rapport ‘Bouwstenen voor een moderne btw’ uit 2014.⁵ Hiernaast kan een verlaagd tarief de consumptie van meritgoederen stimuleren, zoals onderwijs, gezondheidszorg, boeken, tijdschriften en culturele evenementen. Het CPB meent echter dat een verlaagd tarief geen geschikt instrument is om al deze doeleinden te realiseren. Met het invoeren van een uniform btw-tarief zou een aanzienlijke welvaartswinst geboekt kunnen worden, met name voor het midden- en kleinbedrijf. Maar dat was 2014. Inmiddels lijken hier en daar de bakens verzet. Met name wat betreft de positie van winkelverkopen ten opzichte van onlineverkopen.

Onlineverkopen zaten al jaren in de lift; door de coronacrisis zijn deze verkopen explosief toegenomen. Door de winkelsluitingen is een internetaankoop in veel gevallen de enige optie voor consumenten geworden. We raken aldus meer en meer vertrouwd met het bestellen vanuit de loungestoel en pakketbezorgers die de thuiswerksleur doorbreken met wéér een pakketje. Winkelen online is makkelijk, snel en vaak goedkoper. De gemiddelde Nederlandse winkelier kan niet altijd op tegen internetreuzen die door schaalvoordelen en het ontbreken van kosten voor fysieke winkellocaties scherpe prijzen kunnen bieden.

Pre-corona was in de Nederlandse winkelstraten het verschijnsel ‘kijken, kijken en online kopen’ al een bekend fenomeen. Consumenten laten zich in de winkel uitgebreid voorlichten en kopen vervolgens de goedkoopste aanbieding online. Met innovatieve verkoopmethoden, bijvoorbeeld door een fysieke winkel met een webshop te combineren, wisten winkeliers het tij soms nog te keren. Door corona en de langdurige verplichte winkelsluiting tekent zich echter een ‘perfect storm’ af die grote gaten zal slaan in met name het binnenstedelijke winkelaanbod. We stevenen af op dichtgespijkerde binnensteden als decor voor demonstraties en een sporadisch avondklokoproer. In het buitengebied zien we vooral distributiecentra afgewisseld met een enkele serverfarm. Misschien een wat al te zwartgallige toekomstvisie, maar feit is dat onlineshops door de lockdown een ongerechtvaardigd voordeel genieten ten opzichte van reguliere winkels. Het lijkt niet meer dan redelijk om dit voordeel te compenseren. Dit zou bijvoorbeeld kunnen met een (tijdelijk) lager btw-tarief voor winkelverkopen.⁶ Een paar procentpunten tariefverschil zal wellicht voldoende zijn om het gewenste effect te bewerkstelligen. Het gaat om de gedachte dat je een dief van je eigen portemonnee bent wanneer je online aankoopt en niet in de winkel. Een mooie gedachte, het is echter de vraag of de huidige btw-regelgeving een dergelijke differentiatie überhaupt toelaat.

Bij het vaststellen van btw-tarieven is Nederland gebonden aan het bepaalde in de Btw-richtlijn. Lidstaten moeten in ieder geval een normaal tarief toepassen, dat voor goederenleveringen en diensten gelijk is en dat niet lager mag zijn dan 15%. Daarnaast kan een lidstaat maximaal twee verlaagde tarieven vaststellen. Deze verlaagde tarieven zijn alleen toegestaan voor op een limitatieve lijst genoemde prestaties. Bijvoorbeeld de levering van levensmiddelen, personenvervoer of het verlenen van toegang tot shows, musea en dierentuinen. Daarnaast mogen sommigen lidstaten op basis van specifieke goedkeuringen (derogaties) voor bepaalde goederen en diensten een tarief hanteren tussen 0% en 5%. Hoewel aldus binnen de EU een lappendeken aan tarieven is ontstaan, lijkt in dit tarievenbouwwerk een tariefdifferentiatie aan de hand van aankooplocatie (op internet of in de winkel) niet mogelijk.

Op EU-niveau wordt echter al enige tijd nagedacht over een versoepeling van de meer en meer als klemmend ervaren regels voor btw-tarifering. In 2017 publiceerde de Commissie een lijvig rapport over een mogelijke aanpassing van de EU-regels voor btw-tarieven.⁷ In 2018 volgde een voorstel⁸ om de huidige positieve lijst voor verlaagde tarieven (verlaagd tarief alleen mogelijk voor prestaties die op deze lijst staan) te vervangen door een negatieve lijst. Hierbij is een verlaagd tarief altijd toegestaan, tenzij de betreffende prestatie op de lijst vermeld staat. De voorgestelde lijst (waarvoor dus altijd een normaal tarief moet gaan gelden) omvat onder meer elektronica, meubels, tabak, kunst en muziekinstrumenten. Nogal wat producten die in binnenstedelijke speciaalzaken worden verkocht. Voor deze producten is ook onder de voorgestelde tariefversoepeling een verlaagd winkeltarief niet toegestaan. Voor andere producten (boeken, kleding en schoenen) komt een speciaal tarief wel binnen handbereik.

Het tariefvoorstel van de Commissie is gekoppeld aan een voorstel voor de invoering van een definitief stelsel voor de belastingheffing in het handelsverkeer tussen lidstaten. Dit laatste voorstel is inmiddels op een dood spoor beland. De voorgestelde structurele aanpassing van de tariefregels is hiermee ook op de achtergrond geraakt. Wellicht vormt de coronacrisis een goede aanleiding om het tariefproject weer op de agenda te zetten en daarbij aandacht te besteden aan een mogelijke btw-compensatie voor winkels waarvoor een verplichte sluiting gold.

Terug naar deze winkels en dan met name terug naar de winkels in binnenstedelijke winkelgebieden. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) schetst in een onlangs verschenen rapport⁹ een ontluisterend beeld van de invloed van de coronacrisis op dit winkelaanbod. De retail is in sommige binnensteden geïmplodeerd. De leegstand van winkels zal de komende jaren enorm toenemen, in 2022 zelfs met 40%. Veel winkels zullen aldus verdwijnen en niet meer terugkomen. Voor deze winkels is een btw-maatregel uiteraard weinig zinvol. Winkels die weer opengaan, zullen echter gebaat zijn bij een steuntje in de rug om het verloren marktaandeel terug te veroveren.