Centrale Raad van Beroep, 15-07-2011, BR1905, 08-6595 AKW

08/6595 AKW enz.

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op de hoger beroepen van:

[Appellant 1], wonende te [woonplaats 1] en 10 anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (hierna ook: appellanten),

tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 oktober 2008, 08/2249, en de uitspraken in de zaken van de 10 overige appellanten, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (hierna ook: aangevallen uitspraken),

in de gedingen tussen:

appellanten

en

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb).

Datum uitspraak: 15 juli 2011

I. PROCESVERLOOP

Namens appellanten hebben mrs. W.G. Fischer, E.C. Cerezo-Weijsenfeld, H.M. de Roo en J.H. Kruseman, allen werkzaam bij advocatenkantoor Fischer te Haarlem, hoger beroep ingesteld.

De Svb heeft (aanvullende) verweerschriften ingediend.

Namens appellanten is op de diverse verweerschriften gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2011. De gedingen zijn gevoegd behandeld tezamen met de gedingen 09/5380 AKW, 09/6110 AKW en 10/4069 AKW. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mrs. Fischer en Cerezo-Weijsenfeld voornoemd. Als medegemachtigden zijn verschenen prof.dr.mr. C.E. Forder en mr.drs. C. van Os. Appellanten in de zaken 08/6595 AKW, 09/1349 AKW en 10/335 + 10/336 AKW zijn in persoon verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes en J.Y. van den Berg. In de zaken met de nummers 09/5380 AKW, 09/6110 AKW en 10/4069 AKW heeft de Raad het onderzoek heropend.

II. OVERWEGINGEN

1. Appellanten verblijven allen in Nederland en hebben kinderbijslag in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangevraagd ten behoeve van hun eveneens in Nederland verblijvende kind of kinderen. Een aantal van de appellanten en hun kind(eren) verblijven al vele jaren in Nederland. Ten tijde in geding verbleven alle appellanten niet rechtmatig in Nederland in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Een aantal appellanten verbleef ten tijde in geding wel rechtmatig in Nederland in afwachting van een beslissing op een aanvraag om toelating, terwijl ingevolge de Vw dan wel op grond van een rechterlijke beschikking uitzetting achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten (artikel 8, onder f, g of h van de Vw). De Svb heeft bij op verschillende data afgegeven besluiten in alle zaken de aanvraag om kinderbijslag afgewezen omdat appellanten ingevolge artikel 6, tweede lid, van de AKW niet verzekerd zijn.

2. Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen die besluiten. De Svb heeft deze bezwaren ongegrond verklaard. Appellanten hebben beroep ingesteld tegen de door de Svb genomen besluiten op bezwaar (hierna: bestreden besluiten). Appellanten 5 en 6 hebben onder toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het primaire besluit (bestreden besluit). De rechtbank heeft het beroep van appellanten 5 en 6 ongegrond verklaard. In de aangevallen uitspraak in het geding van appellant 7 heeft de rechtbank het beroep tegen besluit I niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen besluit II ongegrond, met veroordeling van de Svb in de proceskosten en tot vergoeding van het griffierecht. In de aangevallen uitspraak in het geding van de appellanten 10 en 11 heeft de rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen en het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. In de overige gedingen van appellanten hebben de rechtbanken de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.

3. Appellanten hebben de aangevallen uitspraken in hoger beroep bestreden. Namens appellanten is een betoog gehouden over het karakter en het doel van de kinderbijslag en de functie daarvan voor het familie- en gezinsleven. Hierbij staat volgens appellanten voorop dat de kinderbijslag is bedoeld ter ondersteuning van de ouders in de financiële zorg voor de kinderen en van belang is voor de ontwikkeling van kinderen. In het belang van het kind zou de overheid bij de beoordeling van de aanspraak op kinderbijslag geen onderscheid mogen maken op grond van de verblijfsstatus van de verzorgende ouder. De uitsluiting van de verzekering voor de AKW op grond van de koppelingswetgeving zoals die gestalte heeft gekregen in de AKW is niet gerechtvaardigd. De weigering van kinderbijslag op grond van de verblijfsstatus van de ouder is een verschil in behandeling dat in strijd komt met artikel 8 in verband met artikel 14 van het Europees verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in welk verband onder andere nog is verwezen naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 25 oktober 2005, Niedzwiecki, nr 58453/00. Voorts is namens appellanten een beroep gedaan op de uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende positieve verplichting voor de staat om het gezinsleven te ondersteunen alsmede het recht op privé-leven effectief te waarborgen. De belangen van het kind zoals die zijn neergelegd in met name de artikelen 2, 3, 6 en 18 van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) dienen te worden ingelezen in het bepaalde in artikel 8 van het EVRM. Voor de invulling van artikel 8 van het EVRM dient ook te worden aangehaakt bij andere verdragsnormen, zoals neergelegd in het Europees Sociaal Handvest (ESH), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR) en het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (CERD), en bij niet-bindende uitspraken van Comité’s en resoluties binnen de Raad van Europa en de Verenigde Naties. Appellanten hebben voorts gemeend steun te vinden voor hun betoog in diverse arresten van het EHRM. Ten slotte is namens een aantal appellanten een beroep gedaan op het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen (VN-Vrouwenverdrag), met name waar het gaat om de uitbanning van stereotypen en de bescherming van alleenstaande moeders, in het bijzonder in die gevallen waarin de moeders slachtoffer zijn geweest van huiselijk geweld.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1. In artikel 6, tweede lid, van de AKW is het volgende bepaald:“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.”

4.2. Niet in geding is dat appellanten ten tijde in geding niet als verzekerden ingevolge het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW konden worden aangemerkt, nu zij niet in het bezit waren van een verblijfstitel als daar genoemd.

4.3. Tussen partijen is in geschil of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellanten niet mogen worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, op de grond dat zij niet beschikken over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd.

4.6. De Raad stelt vast dat in de situaties van appellanten niet is gebleken dat zij zijn belemmerd in het uitoefenen van hun gezinsleven. Weliswaar verkeerden appellanten met hun kind(eren) in een moeilijke situatie, maar niet kan worden gezegd dat de weigering van kinderbijslag tot effect had dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellanten en hun kinderen onmogelijk werd gemaakt. In de situaties van appellanten is geen sprake van een zodanige aantasting van de hierboven beschreven “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten leiden tot de positieve verplichting van de staat om kinderbijslag te verlenen. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden leidt de toetsing aan artikel 8 van het EVRM tot de verplichting van de staat om een uitkering toe te kennen. Ook als artikel 8 van het EVRM mede wordt bezien in het licht van het IVRK en de overige door appellanten genoemde verdragsnormen kan naar het oordeel van de Raad in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van kinderbijslag op grond van de verblijfsstatus van appellanten geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van kinderbijslag op de gronden waarop de koppelingswetgeving rust en de particuliere belangen van appellanten. Binnen dit kader acht de Raad tevens van belang dat de kinderbijslag weliswaar een belangrijke bron van inkomsten is om de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen gestalte te geven, maar niet het karakter draagt van een laatste financieel vangnet zoals een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand. De Raad kan appellanten ook niet volgen in hun betoog, waarbij zij hebben verwezen naar het arrest van het Gerechtshof ’s-Gravenhage van 11 januari 2011 (LJN BO9924), nu in die zaak de huisvesting van kinderen in het geding was en daarmee de “very essence” van het recht op privé- en gezinsleven. Van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het EVRM is dan ook naar het oordeel van de Raad geen sprake. De door appellanten genoemde arresten van het EHRM brengen de Raad niet tot een ander oordeel nu in die arresten, nog afgezien van het feit dat daar sprake is van een geheel ander feitencomplex, de negatieve verplichting van de staat aan de orde was om zich te onthouden van inmenging in het gezinsleven.

4.7. Ook het beroep op de diverse verdragsbepalingen en de verwijzing naar diverse stukken kunnen niet leiden tot een positieve verplichting van de staat om bij de toekenning van kinderbijslag af te zien van de eis van rechtmatig verblijf als neergelegd in artikel 6, tweede lid, van de AKW. Zie hiervoor hetgeen eerder is overwogen onder meer in de uitspraak van 22 december 2008 (LJN BG8789). Ook het beroep op het CERD en het VN-Vrouwenverdrag treft geen doel. Daargelaten de vraag of alle van de door appellanten ingeroepen verdragsbepalingen kunnen worden beschouwd als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet en als zodanig rechtstreeks kunnen worden ingeroepen, vermag de Raad niet in te zien dat de afwijzing van de aanvraag om kinderbijslag op grond van de verblijfsstatus van appellanten een vorm van onderscheid is die wordt beschermd door een van deze verdragen.

4.8. Wat betreft het betoog van appellanten inhoudende dat met de uitsluiting van de verzekering voor de AKW op grond van hun verblijfsstatus een niet gerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt in de zin van artikel 8 in samenhang met artikel 14 van het EVRM, overweegt de Raad als volgt.

4.9. Uit de rechtspraak van het EHRM valt af te leiden dat het EVRM geen verplichting voor de staten bevat om een bepaalde uitkering in te stellen. Indien echter een staat ervoor kiest een uitkering in te stellen of een sociaal voordeel toe te kennen, moet bij de toekenning daarvan worden voldaan aan alle verplichtingen die uit het EVRM voortvloeien, waaronder de non-discriminatiebepaling neergelegd in artikel 14 van het verdrag. Zoals hierboven reeds is overwogen vallen kinderbijslaguitkeringen binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM, hetgeen impliceert dat appellanten een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. Een verschil in behandeling is voor de toepassing van artikel 14 van het EVRM discriminerend als er geen objectieve rechtvaardigingsgronden voor het onderscheid zijn aan te wijzen. Hierbij is van belang of met het onderscheid een legitieme doelstelling wordt nagestreefd en of de gehanteerde middelen in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM is een onderscheid op grond van nationaliteit slechts in overeenstemming met het EVRM als hiervoor zeer gewichtige redenen kunnen worden aangevoerd.

4.10. De Raad heeft in vele uitspraken (zie onder meer de uitspraken van 26 juni 2001, LJN AB2324 en 24 januari 2006, LJN AV0197) geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit (en verblijfsstatus) aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn neergelegd in onder andere artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM. Ook voor de uitsluiting van de verzekering voor de AKW op grond van het ontbreken van een toegekende verblijfstitel heeft de Raad een afdoende rechtvaardiging aanwezig geacht. In het kader van deze toetsing heeft de Raad - ook tegen de achtergrond van het IVRK - de doelstelling van de koppelingswetgeving, te weten het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van in beginsel wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten, steeds aanvaardbaar geacht.

4.11. Voorts heeft de Raad steeds geoordeeld dat het in de koppelingswetgeving ter verwezenlijking van deze doelstelling gehanteerde middel, behoudens een categorie van overgangsgevallen, in het algemeen niet op bedenkingen stuit.

4.12. De Raad acht toepassing van artikel 6, tweede lid, van de AKW op ouders die niet rechtmatig in Nederland verblijven, ook tegen de achtergrond van artikel 8 van het EVRM en het IVRK, nog steeds in beginsel een evenredig middel ter verwezenlijking van de doelstelling van de koppelingswetgeving. Evenals eerder overwogen in de uitspraak van 24 januari 2006 kan het verstrekken van mogelijk langdurige uitkeringen aan in casu die ouders/verzorgers wier verblijf in Nederland op geen enkele wijze als rechtmatig kan worden bestempeld, de voortzetting van hun verblijf, hier te lande stimuleren, waardoor het Nederlandse vreemdelingenbeleid ernstig zou worden doorkruist.

4.14. De Raad overweegt daartoe het volgende. Hoewel de Nederlandse staat bedoelde personen niet tot zijn grondgebied heeft toegelaten, heeft hij welbewust aanvaard dat zij gedurende een geruime tijd in Nederland verblijven. Naast een uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende zorgplicht om het recht op privé- en gezinsleven te beschermen, heeft de Nederlandse staat ook welbewust een zekere, uit het IVRK voortvloeiende zorgplicht ten opzichte van de kinderen van deze personen op zich genomen. Dit geldt in het bijzonder voor die gevallen waarin het verblijf zo langdurig is dat het gezin een duurzame band met Nederland heeft kunnen opbouwen en inmiddels onderdeel uitmaakt van de Nederlandse samenleving. In dat verband heeft de Raad ook bij zijn beoordeling het arrest Niedzwiecki betrokken. Hoewel het in die zaak ging om het onderscheid tussen houders van twee verschillende categorieën toegekende verblijfsvergunningen en in casu een verschil in behandeling tussen vreemdelingen met verschillend type rechtmatig verblijf aan de orde is, ziet de Raad met betrekking tot de hiervoor bedoelde groep personen met een rechtmatige verblijfsstatus, ook onvoldoende rechtvaardiging voor het gemaakte (verblijfsrechtelijke) onderscheid.

4.15. De Raad verliest niet uit het oog dat op de ouders primair een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen rust, doch acht ook in het kader van de onderhavige beoordeling van belang dat de kinderbijslag is bedoeld ter ondersteuning in de kosten van het levensonderhoud van de hun ten laste komende kinderen. In dat verband dient ook een bijzonder gewicht te worden gehecht aan het eigen belang dat het kind bij deze uitkering heeft, indachtig dat bij de AKW de verbetering van de positie van het kind wordt nagestreefd. De Raad acht in deze niet doorslaggevend dat aan het kind geen zelfstandige aanspraak op kinderbijslag toekomt. De Raad verwijst dienaangaande naar eerdere jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van 21 juli 2006, LJN AY5560) waarin de Raad als uitgangspunt heeft aanvaard dat criteria ter beoordeling van een aanspraak op uitkering die ten behoeve van een kind aan de ouders wordt toegekend ten aanzien van het kind zelf discriminerend kunnen zijn en dat dit moet worden meegewogen bij de beoordeling van de aanspraak van de ouder.

4.16. Uitgaande van de doelstellingen van de AKW en de bijzondere beschermwaardigheid van kinderen, mede bezien in het licht van de uit het IVRK voortvloeiende zorgplicht van de Nederlandse Staat die hij ten opzichte van deze in Nederland verblijvende kinderen op zich heeft genomen, concludeert de Raad dan ook dat de met de koppelingswetgeving nagestreefde doeleinden niet een zodanig gewicht in de schaal leggen dat voor de appellanten die verkeren in de in 4.13 bedoelde omstandigheden, aan onverkorte toepassing van artikel 6, tweede lid, van de AKW moet worden vastgehouden. Het ontbreken van een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid van de AKW bedoeld, kan derhalve niet aan deze groep worden tegengeworpen.

4.17. Het vorenstaande betekent dat de Svb zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met betrekking tot appellanten die ten tijde in geding rechtmatig in Nederland verbleven doch (nog) niet tot Nederland waren toegelaten, waarbij dient te worden bezien of deze appellanten in de onder 4.13 beschreven omstandigheden verkeren.

4.18. Namens appellanten 2, 10 en 11 is de Raad verzocht prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie te Luxemburg (het Hof). In deze zaken is aangevoerd dat de families behoren tot de Roma-minderheid en dat zij moeten worden aangemerkt als Europese burgers die gelijk moeten worden gesteld met Europese burgers die wel over de nodige papieren beschikken. De Raad ziet in hetgeen namens appellanten is aangevoerd geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof nu op geen enkele wijze is aangetoond dat appellanten dan wel de kinderen de nationaliteit hebben van een lidstaat van de Europese Unie.

4.19. Al het vorenstaande leidt de Raad tot het oordeel dat de uitspraken van appellanten 1 tot en met 11 voor vernietiging in aanmerking komen.

5. De Raad ziet aanleiding de Svb te veroordelen in de kosten van de gedingen die appellanten 1 tot en met 11 hebben moeten maken. Deze kosten worden ten aanzien van appellanten 1, 2, 3 en 5 en 6 begroot op € 1288,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en in hoger beroep, ten aanzien van appellanten 4, 8 en 9 begroot op € 1518,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en in hoger beroep, ten aanzien van appellanten 10 en 11 begroot op € 1748,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en in hoger beroep en ten aanzien van appellant 7 begroot op € 874,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

(get.) M.M. van der Kade.

(get.) T. Dolderman.

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.

EV

Bijlage

Zaaksnummer, appellant en woonplaats, rechtbank, datum en nummer aangevallen uitspraak