Centrale Raad van Beroep, 12-05-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1969, 15/2831 AWBZ

Per 1 januari 2015 is de AWBZ vervangen door de Wet langdurige zorg.

Ingevolge artikel 21, tweede lid, van KB 746 is de persoon die in Nederland woont en die recht heeft op een uitkering of pensioen ingevolge een regeling van een aangewezen volkenrechtelijke organisatie, indien hij op grond van een regeling van die organisatie in Nederland aanspraak heeft op zorg, of op vergoeding voor kosten ervan, niet ingevolge de AWBZ verzekerd, tenzij hij in Nederland arbeid verricht.

Op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van KB 746 wordt onder “arbeid” verstaan: arbeid verricht in het economische verkeer en gericht op het verwerven van inkomen.

In artikel 11 van Vo. 422/67 is − voor zover hier van belang − het volgende bepaald:

Volgens artikel 72, eerste lid, van het Ambtenarenstatuut zijn de ziektekosten van de ambtenaar, zijn echtgenoot, wanneer deze niet onder toepassing van enig andere wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling prestaties van dezelfde aard of dezelfde hoogte kan verkrijgen, zijn kinderen en andere personen die in de zin van artikel 2 van bijlage VII te zijnen laste komen, tot ten hoogste 80% gedekt.

Ingevolge artikel 72, tweede lid, van het Ambtenarenstatuut zijn op de ambtenaar die tot zijn 63e levensjaar in dienst van de EU is gebleven na beëindiging van de dienst de bepalingen van lid 1 van toepassing. De bijdrage wordt op de grondslag van het pensioen berekend.

Volgens artikel 72, vierde lid, van het Ambtenarenstatuut is de rechthebbende verplicht opgave te doen van de vergoedingen die hij heeft ontvangen of waarop hij aanspraak kan maken krachtens een andere bij wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorgeschreven ziektekostenverzekering, voor zichzelf of voor een der uit zijnen hoofde verzekerde personen. Indien het totale bedrag der vergoedingen die hij zou kunnen ontvangen, de in lid 1 bedoelde vergoedingen te boven gaat, wordt het verschil in mindering gebracht op het krachtens lid 1 te vergoeden bedrag, behalve in het geval van vergoedingen uit hoofde van een particuliere aanvullende ziektekostenverzekering ter dekking van het gedeelte der kosten dat niet wordt vergoed door het stelsel van ziektekostenverzekering van de Unie.

Op grond van artikel 2, tweede lid, van de GRZV zijn onder meer de leden van het Gerecht van eerste aanleg aangesloten bij het stelsel, onder de in hun geldelijke regeling vastgestelde voorwaarden en ongeacht of zij in actieve dienst zijn dan wel hun ambt hebben neergelegd.

Artikel 22 van de GRZV schrijft voor dat ingeval een aangeslotene aanspraak kan maken op vergoeding van kosten krachtens een ander wettelijk of bestuursrechtelijk stelsel van ziektekostenverzekering, hij verplicht is (a) hiervan opgave te doen bij de Europese bevoegde instantie en (b) bij voorrang de door het andere stelsel gewaarborgde vergoeding te vragen of eventueel te doen vragen. Volgens het tweede lid mogen de aangeslotenen bij het stelsel die aan twee stelsels bijdragen dienen te betalen, kiezen bij welk stelsel zij een verzoek om vergoeding van genoten verstrekkingen indienen, waarbij het gemeenschappelijk stelsel als aanvullende verzekering optreedt in de gevallen waarin het niet als hoofdverzekering optreedt. Wanneer het totale bedrag van de vergoedingen die de aangeslotene of een uit zijnen hoofde verzekerde persoon zou kunnen ontvangen, het bedrag te boven gaat dat krachtens dit stelsel dient te worden uitgekeerd, wordt het verschil in mindering gebracht op het krachtens dit stelsel te vergoeden bedrag. Dit geldt echter niet voor de vergoedingen uit hoofde van een particuliere aanvullende ziektekostenverzekering die het gedeelte dekt van de kosten dat niet door dit stelsel wordt vergoed.

De vraag of appellant arbeid heeft verricht als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van KB 746 in verbinding met artikel 21, tweede lid, van KB 746 wordt bevestigend beantwoord. Appellant heeft werkzaamheden voor het Kapittel verricht, zoals het bijwonen van vergaderingen en de voorbereiding daarvan, voor welke werkzaamheden hij een vacatiegeld van ruim € 2.300,- bruto per maand heeft ontvangen. Hierdoor is sprake van het verrichten van arbeid in het economisch verkeer, gericht op het verwerven van inkomen. Het hebben van een ambtelijke aanstelling is voor het begrip arbeid in KB 746 niet van belang. Dit betekent dat appellant op grond van artikel 21, tweede lid, van KB 746 vanaf 1 augustus 2012 naar nationaal recht niet meer is uitgesloten van de verzekering voor de AWBZ.

Vaste rechtspraak van het Hof is dat het EU-recht de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten, onverlet laat en dat het bij gebreke van harmonisatie op communautair niveau elke lidstaat vrijstaat de voorwaarden vast te stellen waaronder een persoon zich kan of moet aansluiten bij een stelsel van sociale zekerheid, en waaronder recht bestaat op verstrekkingen en uitkeringen. Bij de uitoefening van die bevoegdheid moet het Unierecht wel geëerbiedigd worden.

Met de rechtbank en de Svb wordt geoordeeld dat de bepalingen van het Protocol, het Ambtenarenstatuut, Vo. 422/67 en de GRZV gelijktijdige werking met een nationale ziektekostenverzekering niet uitsluiten. Uit onder meer artikel 72, vierde lid, van het Ambtenarenstatuut en artikel 22 van de GRZV moet worden afgeleid dat de betrokken ambtenaar tegelijk aangesloten kan zijn bij een zorgstelsel van de EU en dat van een lidstaat. In dat geval zijn anti-cumulatiebepalingen van toepassing en werkt het stelsel van de EU als aanvullende verzekering, wat betekent dat door de lidstaat gehonoreerde aanspraken in mindering worden gebracht op de aanspraken uit hoofde van het EU-stelsel. Hieraan doet niet af dat appellant op grond van artikel 11, vierde alinea, van Vo. 422/67 zonder beperkingen onder de ziektekostenregeling van de EU valt. Appellant wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de verplichte verzekering voor de AWBZ en de daarmee samenhangende verplichting een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet (Zvw) af te sluiten als een dergelijke beperking moet worden aangemerkt. Gezien de bewoordingen van deze alinea en de context waarin deze is geplaatst, bestaat redelijkerwijs geen twijfel dat de woorden “zonder beperkingen” zo moeten worden opgevat dat een persoon in de situatie van appellant, ondanks het verrichten van winstgevende beroepswerkzaamheden en ondanks het feit dat hij onder een nationaal ziektekostenverzekeringsstelsel valt, ook onder de regeling van artikel 72 van het Ambtenarenstatuut en het GRZV blijft vallen. Dit in tegenstelling tot de in de derde alinea bedoelde leden van het Hof die hun ambt niet tot 63-jarige leeftijd hebben uitgeoefend. Niet wordt ingezien dat deze uitleg in het licht van de geschiedenis van artikel 11, vierde alinea, van Vo. 422/67 en het arrest Kontogeorgios, zoals door appellant bepleit, niet juist zou zijn. Anders dan de situatie die aan de orde was in het arrest Kontogeorgios, valt appellant wel onder de personele werkingssfeer van Vo. 422/67 en is hij juist niet uitgesloten van de ziektekostenregeling van de EU vanwege zijn aansluiting bij het Nederlandse ziektekostenstelsel. De anti-cumulatieregel van artikel 72, vierde lid, van het Ambtenarenstatuut is dan ook in beginsel op de situatie van appellant van toepassing, omdat hij op grond van de voorschriften betreffende het stelsel van de EU dubbel verzekerd mag zijn (zie ook de Conclusie in Kontogeorgios, blz 4200). Voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof bestaat dan ook geen aanleiding.

Uit het bovenstaande volgt dat de toepassing van artikel 21, tweede lid, van KB 746 niet in strijd is met de relevante bepalingen van secundair EU-recht. Dit laat onverlet dat tevens de vraag moet worden beantwoord of de Svb bij de toepassing van deze bepaling de regels van primair recht in acht heeft genomen.

De vraag die rijst is of het in artikel 45 van het Verdrag, betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) neergelegde beginsel van het vrije verkeer van werknemers, gelezen in het licht van artikel 48 van het Verdrag, alsmede het beginsel van loyale samenwerking en artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de EU zich verzetten tegen de toepassing van artikel 21, tweede lid, van KB 746 in dit geval.

In dit verband wordt het volgende van belang geacht. Appellant is op grond van artikel 11, vierde lid, van Vo. 422/67 verplicht verzekerd gebleven ingevolge de GRZV waarvoor premies op zijn EU-pensioen worden ingehouden. Op grond van het verrichten van arbeid in Nederland is appellant verplicht verzekerd geworden voor de AWBZ, waarvoor hij premie verschuldigd is over zijn Nederlandse inkomen. Hoewel in dit geding niet direct aan de orde, moet daarbij in breder perspectief niet uit het oog worden verloren dat aan de verzekering voor de AWBZ is gekoppeld de verplichting om een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw af te sluiten waarvoor een nominale en inkomensafhankelijke premie moet worden betaald. Dit houdt in dat appellant dubbel verzekerd is voor in ieder geval een groot deel van dezelfde risico’s en dat deels dubbel premies worden betaald voor een ziektekostenvergoeding die uiteraard maar één keer wordt uitbetaald.

Vastgesteld wordt dan ook dat de toepassing van artikel 21, tweede lid, van KB 746 appellant benadeelt in vergelijking met gepensioneerde ambtenaren die alleen zijn aangesloten bij de nationale ziektekostenregeling. Appellant is immers bij zowel de ziektekostenregeling van de Unie als de nationale ziektekostenregeling verplicht aangesloten en moet aan beide regelingen bijdragen, terwijl een gepensioneerde ambtenaar die in de lidstaat van herkomst is gebleven en alleen bij de nationale ziektekostenregeling is aangesloten, slechts één keer premie verschuldigd is.

Bijgevolg is er in het geval van appellant sprake van een belemmering van het vrije verkeer van werknemers, omdat hij ten opzichte van nationale gepensioneerden die geen gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer, financieel nadeel ondervindt als hij weer in Nederland arbeid gaat verrichten. Deze benadeling − dubbele premiebetaling zonder corresponderende aanvullende aanspraken − wordt niet gerechtvaardigd door de ratio van artikel 21, tweede lid, van KB 746, toepassing te geven aan de internationaal aanvaarde regel dat de wetgeving van toepassing dient te zijn van het land waar gewerkt wordt.

In verschillende arresten heeft het Hof bepaald dat, in geval van een ongerechtvaardigde belemmering van het vrije verkeer, de nationale rechter in eerste instantie bepalingen van nationaal recht gemeenschapsconform dient uit te leggen. Meer specifiek heeft het Hof in het arrest Hendrix van 11 september 2007, C-287/05 tot uitdrukking gebracht dat in geval van een belemmering van het vrije verkeer de nationale rechter zo mogelijk een hardheidsclausule in de wetgeving dusdanig moet uitleggen dat van strijd met het EU-recht niet meer kan worden gesproken.

Vastgesteld wordt dat in artikel 24 van KB 746 een dergelijke hardheidsclausule is opgenomen. Beoordeeld dient te worden of de in het geval van appellant geconstateerde strijdigheid van artikel 21, tweede lid, van KB 746 met artikel 45 van het VWEU kan worden opgeheven met toepassing van artikel 24 van KB 746. In dat artikel is, voor zover hier van belang, bepaald dat de Svb artikelen van dit besluit buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van de uitbreiding en beperking van verzekerden zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, die uitsluitend voortvloeit uit de verzekeringsplicht of de uitsluiting daarvan krachtens dit besluit.

De toepassing van artikel 21, tweede lid, van KB 746 heeft ertoe geleid dat appellant niet voldoet aan de nadere clausulering van de voorwaarden voor de beperking van de kring van verzekerden, omdat hij in Nederland arbeid is gaan verrichten. Dit betekent dat artikel 24 van KB 746 op de situatie van appellant kan worden toegepast.

In het kader van de toepassing van artikel 24 van KB 746 hanteert de Svb blijkens zijn beleidsregels − kort samengevat − de volgende toetsingscriteria op grond waarvan besloten kan worden om iemand in afwijking van de van toepassing zijnde regel uit te sluiten van dan wel op te nemen in de verzekering:

- als iemand in de situatie is geraakt dat sprake is van een dubbele verzekering en dubbele premieafdracht, zonder dat daar dubbele aanspraken tegenover staan;

- als iemand in de situatie is geraakt dat hij wat zijn verzekeringspositie betreft tussen wal en schip valt in die zin dat materieel geen sprake is van een adequate verzekering.

In beide situaties moet daarbij beoordeeld worden of het van bijzondere hardheid zou getuigen indien aan die situatie geen einde wordt gemaakt door het treffen van een afwijkende regeling ter zake van de verzekering.

Vastgesteld wordt dat appellant in de situatie is geraakt van het eerste gedachtestreepje in 4.6.5. Geoordeeld wordt dat ook indien in het geval van appellant geen sprake zou zijn van bijzondere (financiële) hardheid als in het beleid bedoeld, met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten voordele van appellant van het beleid moet worden afgeweken. Dit houdt in dat met inachtneming van het Unierecht, in het geval van appellant sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als bedoeld in artikel 24 van KB 746 en dat de geconstateerde strijdigheid van artikel 21, tweede lid, van KB 746 met het bepaalde in artikel 45 van het VWEU wordt opgeheven. Dit betekent dat appellant op grond van zijn werkzaamheden voor het Kapittel van Civiele Orden vanaf 1 augustus 2012 niet verzekerd moet worden geacht voor de AWBZ.

Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komen. De Svb wordt opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.

Met betrekking tot de door appellant in hoger beroep gevraagde schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM wordt het volgende overwogen.

Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009, en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.

Voor dit geval betekent dat het volgende. Vanaf de ontvangst door de Svb van het bezwaarschrift van appellant op 15 januari 2013 tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en bijna vier maanden verstreken. De Raad heeft noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van partijen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Ook is er geen sprake van dermate bijzondere omstandigheden dat deze aanleiding zouden moeten geven tot verkorting van de termijn. In dit geding bedraagt de maximaal toegestane behandelingsduur voor een procedure in drie instanties dus vier jaar. Deze termijn is met bijna vier maanden overschreden. De behandeling van het bezwaar door de Svb heeft bijna twaalf maanden geduurd. De behandeling van het beroep en het hoger beroep heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 10 januari 2014 tot de datum van deze uitspraak (12 mei 2017), drie jaar en ruim vier maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn in de bestuurlijke fase is overschreden en dat de door appellant geleden immateriële schade moet worden vastgesteld op in totaal € 500,-, welk bedrag voor rekening van de Svb komt.