Centrale Raad van Beroep, 01-07-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, 16/3727 PW

1.1.

Bij besluit van 26 september 2014 heeft de staatssecretaris appellant een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2015 toegekend van € 326.169.452,-. Voor de vaststelling van het budget heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, ontwikkeld door het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Dit verdeelmodel is neergelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit PW) van 26 september 2014, dat op 3 oktober 2014 is gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, nr. 344).

1.2.

Bij besluit van 29 mei 2015 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2014 ongegrond verklaard.

1.3.

Bij besluit van 27 november 2015 heeft de staatssecretaris appellant op grond van artikel 71 van de Participatiewet (PW) een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2015 toegekend van € 334.636.682,-, waarbij rekening is gehouden met de ontwikkeling in het macrobudget en onjuistheden die waren geconstateerd bij de toepassing van het verdeelmodel.

2. De rechtbank heeft aanleiding gezien dit besluit van 27 november 2015 met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling van het beroep te betrekken. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vervolgens het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat het belang bij een beoordeling van dat besluit was komen te ontvallen. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 27 november 2015 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris bevoegd was om het macrobudget met toepassing van het nieuwe verdeelmodel te verdelen, alsmede dat het macrobudget PW voor het jaar 2015 is vastgesteld conform de gebruikelijke systematiek van de Wet werk en bijstand (WWB). Daarnaast is de formeel-wettelijke basis voor de verdeling van het budget na inwerkingtreding van de PW materieel onveranderd gebleven. Voorts acht de rechtbank van belang dat blijkens de toelichting bij het Besluit PW de besluitwetgever uitdrukkelijk heeft beoogd om per 1 januari 2015 de nieuwe verdeelsystematiek toe te passen, terwijl het oude model met ingang van die datum is komen te vervallen. Toepassing van het oude verdeelmodel voor het jaar 2015 is daarmee niet te rijmen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de verdeelsystematiek als zodanig niet in strijd is met de verplichting tot volledige financiering, die volgt uit artikel 69, tweede lid, en artikel 74 van de PW in samenhang met artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet. Bij en krachtens de PW is voorzien in een eigen, van de Gemeentewet afwijkend wettelijk financieringssysteem. Van rechtens onaanvaardbare gebreken in het verdeelmodel op het moment van invoering daarvan is de rechtbank niet gebleken. Voor zover het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Handvest) al rechtstreekse werking toekomt, geldt dat de verdeelsystematiek in het Besluit PW niet in strijd is met artikel 9 van het Handvest. Van strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsvereiste is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel acht de rechtbank evenmin geschonden.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.2.

Op grond van artikel 71, eerste lid, van de PW wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.

4.3.

4.4.

Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW worden aan de hand van het verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit PW vastgesteld de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers, op grond van het Bbz 2004 en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.

4.5.

Op grond van artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, voor zover hier van belang, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.

4.6.

Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Handvest hebben de lokale autoriteiten binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.

5.1.

Bij besluit van 27 november 2015 heeft de staatssecretaris het budget voor de gebundelde uitkering over 2015 definitief vastgesteld, waarbij het budget, zoals dat bij het bestreden besluit is vastgesteld, is aangepast. Hierbij is niet alleen rekening gehouden met een wijziging van (de relatieve verdeling van) het macrobudget, maar vindt tevens een correctie van het budget plaats in verband met bij de toepassing van het verdeelmodel geconstateerde onjuistheden. Met de rechtbank ziet de Raad, gezien de samenhang met het bestreden besluit en uit het oogpunt van proceseconomie en definitieve geschilbeslechting, zoals ter zitting met partijen besproken, en waartegen desgevraagd geen bezwaren door partijen zijn geuit, aanleiding om het besluit van 27 november 2015 bij het geding te betrekken. Door de vaststelling van het definitieve budget is het belang bij beoordeling van het bestreden besluit niet komen te ontvallen. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

5.2.

6.1.

Appellant heeft aangevoerd dat de staatssecretaris niet bevoegd was het nieuwe verdeelmodel als bedoeld in artikel 6 van het Besluit PW en de bijlage bij het Besluit PW aan de besluitvorming ten grondslag te leggen, omdat het Besluit PW ten tijde van het besluit van 26 september 2014 nog niet in werking was getreden en ook nog niet was gepubliceerd. De staatssecretaris had volgens appellant het budget moeten verdelen aan de hand van het op dat moment nog geldende verdeelmodel.

6.2.

De verdeling van het budget is en was gebaseerd op een wet in formele zin. Vóór 1 januari 2015 was dat artikel 69 van de WWB. Vanaf 1 januari 2015 is dat artikel 69 van de PW. Ten tijde van het nemen van het besluit van 26 september 2014 bestond daarvoor een grondslag in artikel 69, eerste en vierde lid, van de WWB. De staatssecretaris was daarom bevoegd dit besluit te nemen. Dat de staatssecretaris in het besluit van 26 september 2014 ten onrechte het nagenoeg gelijkluidende artikel 69 van de PW als grondslag heeft genoemd, doet niet af aan deze bevoegdheid. Belanghebbenden zijn hierdoor niet benadeeld, zodat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. De beroepsgrond van appellant dat het primaire besluit genomen is in strijd met het legaliteitsbeginsel, in die zin dat daarvoor geen wettelijke grondslag bestond, slaagt daarom niet.

6.3.

De aan appellant bij het besluit van 26 september 2014 verstrekte uitkering is gebaseerd op het Besluit PW, vastgesteld op 26 september 2014 en in werking getreden op 1 januari 2015. Deze algemene maatregel van bestuur vindt blijkens de considerans zijn grondslag in artikel 69, derde lid, van de WWB, en heeft dus een wettelijke grondslag. Uit het systeem van de WWB en het Besluit WWB 2007, dat niet anders is dan het systeem van de PW en het Besluit PW, volgt dat de aanspraak op de gebundelde uitkering over het jaar 2015 moet worden beoordeeld naar de in dat jaar geldende wet- en regelgeving. Vanaf de aanvang van de verdeling van het budget aan de hand van een objectief verdeelmodel is het besluit waarin de regels voor de berekening van de uitkering zijn gesteld steeds in werking getreden op 1 januari van het jaar waarop de uitkering ziet. Het standpunt van appellant dat bij de bekendmaking van de uitkering op grond van artikel 69, vierde lid, van de WWB moet worden uitgegaan van de dan geldende wet- en regelgeving, dat wil zeggen het Besluit WWB 2007, is gelet hierop niet juist. Ook de bewoordingen van artikel 69, vierde lid, van de WWB duiden daar niet op, aangezien het slechts gaat om de bekendmaking van de uitkering in het kalenderjaar dat volgt. Dat de besluitwetgever ook toepassing van het nieuwe verdeelmodel voor het jaar 2015 heeft beoogd, blijkt uit de overgangsregeling in artikel 8a van het Besluit PW voor de jaren 2015-2017. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris de uitkering over het jaar 2015 mocht verdelen aan de hand van het Besluit PW, zoals dat op 26 september 2014 is vastgesteld en met als datum van inwerkingtreding 1 januari 2015.

6.4.

7.1.

Appellant heeft zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat het verdeelmodel als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit PW als zodanig in strijd is met artikel 108 van de Gemeentewet en artikel 9 van het Handvest of met een algemeen rechtsbeginsel, en daarom onverbindend moet worden verklaard.

7.2.

Bij de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ (Wfa) is het budget voor onder andere de uitvoering van de bijstand voor het eerst aan de hand van een objectief verdeelmodel verdeeld. Daarbij was het uitgangspunt dat de verdeelsystematiek zodanig moest werken dat gemeenten die hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren beloond zouden worden en gemeenten die beneden het gemiddelde presteren zouden worden gestimuleerd om het beter te gaan doen. De verdeling moest zodanig geschieden dat de gemeenten voldoende middelen zouden krijgen om aan hun verplichtingen jegens bijstandsgerechtigden te kunnen voldoen (Kamerstukken II 1999/2000, 27 081, nr. 3, blz. 10).

7.3.

Vervolgens is de budgetbekostiging neergelegd in de WWB en het Besluit WWB. Hierbij golden dezelfde uitgangspunten (Kamerstukken II 2002/2003, 28870, nr. 3, blz. 16). Ook onder de WWB werd een systeem beoogd waarbij de conjuncturele risico’s bij het Rijk liggen en de risico’s van het door de gemeenten gevoerde beleid bij gemeenten (idem, blz. 30). Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit WWB (Besluit van 10 oktober 2003 houdende regels ter uitvoering van de Wet werk en bijstand, Staatsblad 2003, 387, blz. 8) was het de bedoeling dat gemeenten middelen zouden ontvangen voor de bekostiging van uitkeringen op grond van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken. Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wet werken naar vermogen (Kamerstukken II 2011/2012, 33 161, nr. 3, blz. 44 e.v.) volgt dat bij de invoering van de PW de financieringssystematiek hetzelfde is gebleven. In artikel 69 van de PW is het uitgangspunt neergelegd dat de ten laste van ’s Rijks kas aan het college verstrekte uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten.

7.4.

7.6.

Appellant heeft betoogd dat een terughoudende toets niet op zijn plaats is, nu er voor de staatssecretaris geen ruimte is voor een eigen (politieke) afweging. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal betekent dit dat de rechterlijke toetsing indringender is.

7.7.

De staatssecretaris heeft in reactie hierop naar voren gebracht dat de bestuurlijk en politieke keuze voor het model, waarbij de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand het uitgangspunt vormen, vooraf is gegaan aan de keuze van het type model, waarvoor verschillende rechtmatige vormen te bedenken zijn. Bij de keuze van het type model en de technische invulling daarvan beschikt de regelgever over een ruime beslissingsruimte. Daarbij is tevens gewezen op de omstandigheid, althans zo begrijpt de Raad het standpunt van de staatssecretaris, dat de keuze voor het verdeelmodel niet ingrijpt in het leven van de burgers. Onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal betekent dit dat daarbij een terughoudende toets past.

7.8.

Voor de intensiteit van de in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde toetsing in de onderhavige zaak acht de Raad onder meer de uitdrukkelijke keuze die de wetgever in formele zin heeft gemaakt voor budgetbekostiging, de wijze waarop het verdeelmodel tot stand is gekomen en de complexiteit van het model van belang. Wat betreft de keuze voor budgetbekostiging en de wijze waarop de wetgever dit vorm heeft willen geven, wordt verwezen naar 7.3 en 7.4. Uitgaande van die keuze en de complexiteit van het instrument verdeelmodel heeft de staatssecretaris, anders dan appellant stelt, een ruime beslissingsruimte bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Wel zal aan de toets uit 7.5.1 en 7.5.2 moeten worden voldaan. Hiervan uitgaande is van belang dat aan de keuze van het vanaf 2015 toe te passen verdeelmodel, neergelegd in het Besluit PW, uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, zoals de staatssecretaris heeft toegelicht in zijn brief van 15 mei 2014 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 137). Hierbij heeft de staatssecretaris advies ingewonnen van onafhankelijke deskundigen, die verschillende modellen hebben beoordeeld op door de staatssecretaris geformuleerde criteria. Verder kan niet worden gezegd dat het aan parlementaire controle heeft ontbroken bij de totstandkoming van het nieuwe verdeelmodel. Zoals appellant ook heeft opgemerkt, heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer steeds geïnformeerd over de ontwikkeling daarvan. Zie bijvoorbeeld de genoemde brief van 15 mei 2014 over de keuze voor het SCP-model (Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 137) en de brief van 29 september 2014 (Kamerstukken II 2014/2015, nr. 140). Het verdeelmodel is onderwerp geweest van overleggen in de kamer (Kamerstukken II 2013-2014, 30 545, nr. 138) en hierover zijn moties ingediend (Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 144 en Kamerstukken II 2014/2015, 30 545, nr. 147). Verder is de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) betrokken geweest bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel, zie bijvoorbeeld het verslag van een schriftelijk overleg vastgesteld op 26 juni 2014, Kamerstukken II 2013/2014, 30 545, nr. 138.

7.9.

Het SCP-model houdt kort gezegd in dat aan de hand van specifieke kenmerken van een gemeente voor die gemeente de kans op bijstand voor alle huishoudens binnen die gemeente wordt bepaald. De staatssecretaris heeft in de brief toegelicht dat dit model volgens de experts de meest zuivere benadering biedt van de noodzakelijke bijstandskosten die een gemeente moet maken, gegeven de specifieke omstandigheden van die gemeente, zoals de samenstelling van de bevolking en de lokale arbeidsmarkt.

7.10.

Herverdeeleffecten, dat wil zeggen een verschil tussen het aandeel in de modeluitkomst en het aandeel in de werkelijke uitgaven in het betreffende jaar van een gemeente als percentage van het aandeel in de werkelijke uitgaven, zijn bij invoering van het nieuwe verdeelmodel voorzien en beoogd (zie de genoemde brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 15 mei 2014, blz. 7-8). De staatssecretaris heeft hierbij opgemerkt dat hoewel in de verdeling tussen gemeenten het multiniveau-model aan de voorkant tot herverdeeleffecten zal leiden, hij verwachtte dat in dit model de saldi op het inkomensdeel goed zullen aansluiten bij de prestaties van gemeenten (tekort bij slecht beleid en overschot bij goed beleid). Hierdoor zullen gemeenten die goed beleid voeren of die de uitvoering significant hebben verbeterd daarvan de financiële effecten zien.

7.11.

Om de herverdeeleffecten die gepaard gaan met de overgang naar het nieuwe model te beperken en de financiële gevolgen voor gemeenten beheersbaar te houden, heeft de staatssecretaris bij invoering van het nieuwe verdeelmodel voorzien in een overgangsregeling (zie de genoemde brief van 15 mei 2014, blz. 7), neergelegd in artikel 8a van het Besluit PW. Deze overgangsregeling houdt, voor zover hier van belang, in dat de gemeentelijke budgetten in 2015 en 2016 voor 50% op basis van het nieuwe model worden vastgesteld en voor 50% op basis van de uitgaven in het verleden. Eveneens vanuit het oogpunt van financiële beheersbaarheid is in artikel 74 van de PW een vangnetuitkering opgenomen. De voorwaarden voor verlening van het vangnet zijn neergelegd in artikel 10 van het Besluit PW, zoals dat per 3 december 2015 is gewijzigd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015. Voor het vangnet geldt een eigen risico van 5% van het toegekende budget, met daarboven een getrapte vergoedingsschaal. Dit komt neer op een eigen risico van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering. Anders dan appellant heeft betoogd doet een beperkt eigen risico in het kader van de vangnetregeling niet af aan het uitgangspunt dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn.

7.12.

Beoogd is een verdeelmodel dat een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen bewerkstelligt. Zoals de staatssecretaris heeft aangevoerd en niet is bestreden door appellant, zijn deskundigen het erover eens dat het gehanteerde verdeelmodel hiervoor het meest geschikt is. De Raad is dan ook van oordeel dat de in het verdeelmodel neergelegde verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid van het Besluit PW bedoelde bijlage, als zodanig de toetsing aan het in 7.5.1 en 7.5.2 bedoelde beoordelingskader kan doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van Besluit PW en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen.

8.1.

Het standpunt van appellant komt er in de kern op neer dat het verdeelmodel in 2015, althans de invulling daarvan met data, factoren en componenten, zodanige tekortkomingen bevatte dat de staatssecretaris dit in dit geval niet had mogen toepassen bij de verdeling van het macrobudget over dat jaar.

8.2.

Dat, zoals in 7.12 is overwogen, aan het gehanteerde verdeelmodel en de daarin neergelegde maatstaven als zodanig geen verbindende kracht kan worden ontzegd vanwege de daarin gemaakte keuzen, betekent niet dat de bestuursrechter onder omstandigheden niet tot het oordeel zou kunnen komen dat het bestuursorgaan dat met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen gehouden was om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten.

8.3.

Bij de verdeling van het macrobudget 2015 op basis van het SCP- model is een aantal grotere gemeenten geconfronteerd met forse verschillen tussen het toegekende budget en de werkelijke uitgaven in dat jaar (herverdeeleffecten), zoals de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) ook heeft geconstateerd in zijn advies van 16 juli 2015 (blz. 6). Appellant heeft gesteld dat dit verschil voor de gemeente Den Haag afgerond € 14,8 miljoen bedroeg. Volgens appellant wordt in het verdeelmodel onvoldoende rekening gehouden met bepaalde typen huishoudens of bepaalde factoren die van invloed zijn op de totale kans dat een bepaald huishouden een beroep op bijstand moet doen (verdeelstoornissen). Appellant heeft hierbij een beroep gedaan op een aantal rapporten over het verdeelmodel en gewezen op verbeteringen die zijn doorgevoerd in het verdeelmodel voor de jaren 2016 en 2017. Volgens appellant is het nieuwe verdeelmodel te snel ingevoerd. Appellant stelt geen mogelijkheden meer te hebben gehad om maatregelen te treffen naar aanleiding van het besluit van 26 september 2014. De verdeelstoornissen leiden volgens appellant voor de gemeente Den Haag tot een schade van € 9 miljoen. Voor een vangnetuitkering komt de gemeente niet in aanmerking aangezien het tekort onder de drempelwaarde (eigen risico) blijft. Appellant stelt dat de schade ten gevolge van tekortkomingen niet voor rekening van de gemeente moet blijven.

8.4.

De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat na 2015 in het verdeelmodel weliswaar verbeteringen zijn aangebracht, maar dat dit niet betekent dat het verdeelmodel vóór die verbeteringen onrechtmatig was. Geen enkel model is perfect, aldus de staatssecretaris. Hierbij heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het SCP onderzoek heeft gedaan naar factoren die volgens Ape, de deskundige waarop appellant zich beroept, zouden ontbreken in het model. Uit dit onderzoek bleek dat het opnemen van deze factoren in het verdeelmodel niet leidde tot verbetering daarvan. De voor 2015 geldende overgangs- en vangnetregeling voldoet volgens de staatssecretaris om de voor een aantal gemeenten geldende negatieve herverdeeleffecten op te vangen. De in de vangnetregeling opgenomen eigen risicodrempel van maximaal 7,5% van de definitief toegekende uitkering acht de staatssecretaris aanvaardbaar.

8.5.

Appellant heeft aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel voor 2015 tekortkomingen bevatte, die juist Den Haag, als grote gemeente, raakten. Hierbij zijn in ieder geval de volgende aspecten van belang, waarbij de Raad tevens rapporten betrekt die dateren van na het bestreden besluit. Anders dan de staatssecretaris lijkt te veronderstellen, kunnen ook rapporten van ná het bestreden besluit bij de beoordeling worden betrokken voor zover deze iets vermelden of verduidelijken over de situatie ten tijde van het bestreden besluit.

8.6.

Uit 8.5.1 tot en met 8.5.3 volgt dat appellant aannemelijk heeft gemaakt dat de wijze van totstandkoming en de toepassing van verdeelmaatstaven zoals opgenomen in het verdeelmodel 2015 voor de gemeente Den Haag tekortkomingen bevatten. Deze tekortkomingen leiden voor de gemeente Den Haag als grote centrumgemeente tot een disproportioneel financieel nadeel. Onduidelijk is in hoeverre het negatieve herverdeeleffect kan worden toegerekend aan onvolkomenheden in het verdeelmodel. De staatssecretaris heeft desgevraagd gesteld dat een dergelijke berekening niet kan worden gemaakt. Niet in geschil is echter dat een fors verschil bestaat met de werkelijk gemaakte kosten in 2015 en dat de in 8.5 bedoelde factoren waarmee in 2015 nog geen rekening werd gehouden, niet te beïnvloeden waren door beleid. Het is dan ook aannemelijk dat het verdeelmodel 2015 voor de gemeente Den Haag nadelig heeft uitgewerkt, zonder dat dit was te wijten aan gemeentelijk beleid. Daarmee bestaan aanknopingspunten voor de conclusie dat de geconstateerde tekortkomingen substantieel bijdragen aan de verschillen in budget. De staatssecretaris heeft onvoldoende onderzocht hoe het verdeelmodel 2015 zou uitpakken voor gemeenten met een grote centrumfunctie, zoals Den Haag.

8.7.

Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de mitigerende maatregelen (overgangsregeling en vangnet) in het geval van appellant volstaan om de effecten van het verdeelmodel te compenseren, zoals de staatssecretaris heeft betoogd. Deze vraag beantwoordt de Raad voor het jaar 2015 ontkennend. De overgangsregeling en de vangnetuitkering vormen, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, in genoemd jaar geen adequate compensatie. Het vangnet en het daaraan verbonden eigen risico zijn weliswaar (percentueel) voor iedere gemeente hetzelfde, maar Den Haag loopt - omdat de genoemde tekortkomingen juist Den Haag als grote gemeente met een centrumfunctie raken - een groter risico ook daadwerkelijk met deze kosten geconfronteerd te worden, terwijl in ieder geval een deel van deze kosten niet door wijziging in het beleid te beïnvloeden is. Hierbij is mede van belang dat appellant pas bij het besluit van 26 september 2014 definitief geïnformeerd werd over het veel lagere budget voor het jaar 2015 en zich daarop niet heeft kunnen voorbereiden.

8.8.

Uit 8.6 en 8.7 volgt dat de besluitgever onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van toepassing van het nieuwe verdeelmodel in 2015 voor een gemeente als die van appellant. Appellant is door dit nieuwe verdeelmodel onevenredig benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Voor appellant waren de gevolgen van het nieuwe verdeelmodel voor een groot deel ook niet voorzienbaar. De toepassing van het verdeelmodel 2015 heeft gelet hierop voor appellant onevenredig nadelige gevolgen in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, zodat het niet de toets aan de in 7.5.1 weergegeven maatstaf kan doorstaan. Hieraan moet het gevolg worden verbonden dat artikel 6 van het Besluit PW en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit voor appellant voor 2015 buiten toepassing moeten worden gelaten.

9.1.

Uit 8.5 tot en met 8.8 volgt dat het bestreden besluit en het daarop gebaseerde besluit met betrekking tot het definitieve budget niet in stand kunnen blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit en het besluit van 27 november 2015 gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen wegens strijd met de artikel 3:4, tweede lid van de Awb. De Raad kan op dit moment niet tot finale geschilbeslechting komen omdat daarvoor de juiste gegevens ontbreken en nader onderzoek nodig is. Appellant heeft verzocht om concrete aanwijzingen voor de inhoud van de te nemen besluiten. De Raad ziet zich echter geplaatst voor de omstandigheid dat uit de door appellant overgelegde rapporten van Ape niet zonder meer is op te maken tot welk budgettair nadeel tekortkomingen in het verdeelmodel voor de gemeente Den Haag hebben geleid. De Raad acht het gelet op de kanttekeningen van de staatssecretaris bij de berekeningen van Ape niet aangewezen zonder meer van de berekeningen van Ape uit te gaan en zal daarom ook niet de staatssecretaris opdragen dat te doen. Ook overigens ziet de Raad zonder nadere inbreng van beide partijen geen mogelijkheid om concrete aanwijzingen te geven. De Raad zal de staatssecretaris daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 26 september 2014 en in vervolg daarop een nieuw besluit te nemen over het definitieve budget voor 2015, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad geeft partijen in overweging om via een schatting tot een oplossing te komen.

9.2.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe beslissing op de bezwaar en het nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

9.3.