Gerechtshof Amsterdam, 19-12-2002, AF2674, 01/02007

1.7. Het Hof heeft ter zitting tegelijkertijd behandeld de verwijzingszaken betref-fende de aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslagen in de afvalstoffen-belasting over:

- het tijdvak 1 januari 1995 tot en met 30 september 1995 (kenmerk Hof 01/02007);

- het tijdvak 1 oktober 1995 tot en met 31 juli 1996 (kenmerk Hof 01/02008);

- het tijdvak 1 augustus 1996 tot en met 28 februari 1997 (kenmerk Hof 01/02010).

"De oppervlakte van het stort bedraagt 12 ha. Tussen 1965 en 1985 is hier circa 350.000 m3 af-val gestort van diverse samenstelling. (…) In mei 1980 is door K Utrecht een onderzoek uit-gevoerd waaruit blijkt dat de sloten rond het stort zware metalen bevatten. Er volgt een brief-wisseling tussen B&W en GS te T over de onhoudbare situatie rond het stort (stankoverlast en waterverontreiniging). In september 1980 wordt besloten tot de definitieve sluiting van de stortplaats. (…) Met de nieuwe eigenaar van het stort (…) wordt afgesproken dat het stort zal worden afgewerkt (…). Na het definitief afwerken van het stort wordt het terrein in gebruik genomen voor het verbouwen van maïs en later als grasland. (…)

Het grondwater in het stort (…) en in de holocene deklaag onder het stort (…) is sterk veront-reinigd met benzeen en naftaleen en licht tot matig verontreinigd met minerale olie. (… ) Geconcludeerd moet worden dat verspreiding van verontreinigingen uit het stort in verticale richting reeds in grote mate is opgetreden en dat mogelijk in geringe mate verontreiniging van het eerste watervoerend pakket heeft plaatsgevonden. Het risico op verdere verspreiding wordt groot geacht. (…)

Teneinde (verdere) verspreiding van de verontreinigingen in het grondwater in en onder het stort te voorkomen, dienen maatregelen te worden getroffen. Voorgesteld wordt een plan op te stellen voor het bereiken van een IBC-situatie voor de stortplaats. De IBC-criteria houden in dat de bron geïsoleerd wordt (Isolatie), de verspreiding van verontreinigen wordt tegengegaan (Beheersing) en dat de werking van de getroffen voorzieningen worden gecontroleerd (Con-trole)."

"Algemeen

In 1991 verwerft (...) (belanghebbende) de eigendom van het stort. Het stort is aan-gemerkt als een IBS-locatie. In het provinciale werkprogramma is met betrekking tot de In-terimwet Bodemsanering aangegeven dat de locatie door derden (zijnde de eigenaar) zal wor-den gesaneerd. (…)

(belanghebbende) heeft het voornemen om de stortplaats af te werken overeenkomstig de IBC-criteria (Isoleren, Beheersen en Controleren) van het Stortbesluit bodembescherming. De afwerking zal worden gefinancierd door middel van het toepassen van secundaire afvalstof-fen.

(…)

Wet Milieubeheer

Het voornemen van (belanghebbende) is het aanbrengen van een bovenafdichting ten behoeve van het milieuhygiënisch afwerken van de voormalige stortplaats (…). (…) de afdichtingslaag dient te bestaan uit een kunststoffolie en minerale afdichting (zand-bentoniet).

(…)

Bodem en grondwater

Tot de isolatievoorzieningen van de voormalige stortplaats behoort het aanbrengen van een dubbele bovenafdichting met een verticaal scherm. Omdat het in het verleden gestorte afval gedeeltelijk in het grondwater ligt, wordt horizontale verspreiding van verontreinigingen voor-komen door het plaatsen van een verticaal scherm.

(…)

Landschappelijke inpasbaarheid

De voormalige stortplaats is gelegen in een open veenweidelandschap en is afgedekt met grond en begroeid met gras. Het stort ligt in het Kerngebied Y dat is aangewezen als Natuur- en recreatie-ontwikkelingsproject. In tegenstelling tot het gestelde in de aanvraag wordt na het saneren van de locatie geen hippisch centrum gerealiseerd maar is met alle betrokkenen (initia-tiefnemer, gemeente S, omwonenden en de Dienst Ruimte en Groen van de provin-cie Q) overeenstemming bereikt een transitopunt en eventueel een informatie-cen-trum op de locatie te vestigen. Een transitopunt is een locatie waar recreanten van de ene op de andere recreatiemogelijkheid kunnen overstappen, bijvoorbeeld fietsen - kanoën. In samen-spraak met alle betrokkenen zal de initiatiefnemer dit alternatieve inrichtingsplan uitwerken. Hiertoe wordt een voorschrift opgenomen waarin wordt gevraagd een inrichtingsplan in te die-nen dat spoort met de beoogde ontwikkelingen in de Y.

(...)

Nazorg

(belanghebbende) zal de nazorg van de voormalige stortplaats onderbrengen bij de Stichting R. Tijdens de exploitatiefase moet (belanghebbende) de in de storttarieven gereserveerde na-zorggelden, op basis van de ontvangen hoeveelheid afval, aan de nazorgorganisatie afdragen.

(…)

Beantwoording van de ingekomen vragen

(…)

4. (...) R is een onafhankelijke stichting die speciaal voor het uitvoeren van de nazorg bij diverse locaties is opgericht.

(…)

18. NAZORG

(…)

18.3 Ten behoeve van de afwerking met betrekking tot de eindbestemming van de gehele loca-tie dient binnen drie maanden na het van kracht worden van deze beschikking een inrichtings-plan te worden overgelegd ter goedkeuring aan het hoofd van het regiobureau Noord/Oost. Dit plan dient te passen in de planvorming met betrekking tot de Y en in overleg met de Dienst Ruimte en Groen van de provincie Q en de gemeente S te worden vastgesteld."

"De afgewerkte stortplaats is zeer geschikt voor de toekomstige eindbestemming als een recre-a-tief centrum en transitopunt voor verschillende vormen van land- en waterrecreatie. Als recre-atief knooppunt temidden van (…) zal het centrum een sleu-telpositie innemen voor het (…) waarin recreatie en natuurontwikkeling een steeds grotere rol zullen gaan spelen. Tevens heeft het centrum locale betekenis voor onder an-dere de schaatsclub.

Om dit initiatief ook landschappelijk in te passen heeft I BV een schetsontwerp gemaakt voor de herinrichting van de stortplaats. (...) Hierbij is gekozen voor een flexibele inrichting die kan inspelen op een eventuele verandering in de recreatiebehoefte. (...)

Uitgangspunten ten aanzien van de eindbestemming

o transitopunt voor recreatie (…);

o verhuur van kano's boten en fietsen;

o aanlegplaatsen toervaart;

o skeelerbaan annex natuurijsbaan;

o verblijfsrecreatie (camping) evt. woonfunctie voor beheerder en campingwinkel;

o horecafunctie;

o uitzichtpunt."

"Saneringsbeleid provincie Q

(…)

(belanghebbende) is als eigenaar van de voormalige stortplaats saneringsplichtig. Indien de sanering niet op de thans voorgestelde wijze wordt uitgevoerd, wordt de voormalige stort-plaats op het provinciale saneringsprogramma geplaatst. Als gevolg van een ontoereikend pro-vinciaal saneringsbudget, zal de voormalige stortplaats echter de eerstkomende tien jaar niet gesaneerd kunnen worden. Door het benutten van de opbrengsten van de secundaire grondstof-fen beoogt (belanghebbende) de sanering te bekostigen.

(…)

Vergunningensituatie

Uit onderzoek is gebleken dat de voormalige stortplaats (…) als een ernstig geval van bodemverontreiniging als bedoeld in de Wbb (Hof: Wet bodembescherming) moet worden beschouwd. De sanering hiervan moet worden uitgevoerd volgens een door ons goedgekeurd saneringsplan.

Op 27 februari 1995 hebben wij (…) een vergunning (…) verleend (…). De vergunning is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op formele gronden vernietigd. Deze vernietiging is gebaseerd op het oordeel van de Afdeling dat er door Gedeputeerde Staten ver-gunning is verleend voor het aanbrengen van een aanzienlijk grotere hoeveelheid secundaire grondstoffen dan civiel-technisch gezien noodzakelijk is. Naar het oordeel van de Raad is daarmee tevens vergunning verleend voor het storten en schoot de kennisgeving tekort in de weergave van de strekking van het (ontwerp-)besluit.

Wij hebben bij het verlenen van de vergunning op 27 februari 1995 uitdrukkelijk niet het voor-nemen gehad vergunning te verlenen voor het storten van afvalstoffen. Het aanbrengen van se-cundaire grondstoffen heeft een tweeledige functie, namelijk het compenseren van zettingen en het dienen als fundering voor de aan te brengen laag zand-bentoniet (of een gelijkwaardig ma-teriaal), de drainagelaag en de leef-/gebruikslaag. De constructie is civiel-technisch nood-zake-lijk en zou, technisch gesproken, niet anders worden uitgevoerd indien gebruik wordt gemaakt van primaire grondstoffen. Het gebruik van primaire grondstoffen maakt de sanering, gegeven de hogere kosten hiervan echter financieel onhaalbaar.

De afwerking beschouwen wij als een 'werk' in de zin van de Wm (Hof: Wet milieubeheer ) en het (Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer). (…) Gezien de noodzaak tot saneren hebben wij destijds een bestuurlijke afweging gemaakt, waarbij naast een reële inschatting van de civiel-technisch gezien noodzakelijke constructie en de daarmee aan te brengen hoeveelheid secundaire grondstoffen, tevens rekening is gehouden met de financiële haalbaarheid van het project. Wij hebben geconcludeerd dat het doorgaan van de sanering van primair belang is.

(…)

Landschappelijke inpasbaarheid

(…) In het kerngebied Y is de voormalige stortplaats aangewezen als natuur- en recre-atie-ontwikkelingsproject. Na de sanering is de voormalige stortplaats geschikt voor multi-functioneel gebruik. De concrete invulling zal door een aparte uitvoeringsorganisatie worden uitgewerkt. Deze organisatie zal bestaan uit verschillende overheden en andere belanghebben-den.

(…)

Conclusie

(…)

Het gebruik van secundaire grondstoffen dient (…) twee doelen. Ten eerste worden afvalstof-fen nuttig toegepast waardoor geen aanspraak behoeft te worden gemaakt op de (eindige voor-raad) primaire grondstoffen. Met het nuttig toepassen van afvalstoffen als secundaire grond-stoffen, kan worden gesproken van een doelmatige verwijdering. Ten tweede wordt met de op-brengst van de secundaire grondstoffen de sanering gefinancierd en tevens een financiële reserve gevormd voor een eeuwigdurende nazorg van de isolerende voorzieningen."

5.2. Ter zitting heeft de gemachtigde van belanghebbende nog het volgende naar voren gebracht:

De bedoeling van de sanering is dat er ter plekke een recreatieve voorziening mo-gelijk wordt gemaakt. De gemeente is bezig het bestemmingsplan te wijzigen in die zin dat er daardoor natuurlijke recreatie op de voormalige vuilstortplaats mogelijk is.

Het perceel blijft eigendom van belanghebbende en zij wil er graag zelf iets op gaan exploiteren. Hierover vindt goed overleg plaats tussen belanghebbende en de gemeente. Bij het gebruik van de locatie na de sanering moet rekening gehouden worden met bijvoorbeeld de kwetsbaarheid van de bovenlaag.

5.3. De inspecteur heeft ter zitting nog het volgende opgemerkt:

Ik stel niet dat het isoleren, beheersen en controleren van de verontreiniging onjuist is. Het is goed voor het milieu.

Een 'werk' wordt gebouwd voor een bepaald doel, een geluidswal bijvoorbeeld. Het bouwen van een transitopunt en een informatiecentrum kunnen op zich kwalificeren als werken. Het is echter een gegeven dat de afvalstoffen bij belanghebbende niet worden afgegeven om een transitopunt te bouwen. Door het tegen vergoeding ac-cepteren van afvalstoffen worden financiële middelen gegenereerd teneinde een drei-gend milieuprobleem af te kunnen wenden.

Het doel van de activiteiten is zeker niet het vestigen van een transitopunt. Het is nog niet eens zeker waarvoor de locatie gebruikt zal gaan worden. De concrete invulling zal na afloop van de activiteiten door een aparte uitvoeringsorganisatie, waarin belanghebbende niet deelneemt, worden uitgewerkt.

6.2. Gelet op de historie van de oude vuilstortplaats, zoals beschreven onder 3.2, en het feit dat de stort als een IBS-locatie was aangewezen, is aannemelijk dat belang-hebbende ten tijde van de aankoop van de vuilstortplaats in 1991 wist dat deze zoda-nig vervuild was dat zij als eigenaar verplicht was deze te saneren.

Het besluit van 27 februari 1995 van GS schrijft voor dat sanering dient plaats te vinden door middel van een zogenoemde IBC-constructie. Het isoleren, beheersen en controleren van de verontreiniging houdt in dat belanghebbende een damwand en een bovenafdichting aanbrengt, welke bovenafdichting bestaat uit afvalstoffen met een afdichtingslaag van kunststoffolie en zandbentoniet, alsmede het treffen van voorzie-ningen voor de nazorg na afloop van de afdichting. Het door derden afgeven van af-valstoffen ten behoeve van de bovenafdichting vormt voor belanghebbende op-brengstgevende omzet. Aannemelijk is - bewijs voor het tegendeel heeft belangheb-bende niet bijgebracht - dat de te verwachten opbrengst realiter geheel dan wel na-genoeg geheel zou bestaan uit het tegen betaling in ontvangst nemen van afvalstoffen en niet uit een ten gevolge van de sanering te creëren verhoging van de verkoop-waarde van de vuilstortplaats.

Het Hof acht aannemelijk dat belanghebbende er ten tijde van aankoop van uitging dat de sanering kon plaatsvinden door middel van het treffen van IBC-maatregelen en dat zij hiermee een positief resultaat zou behalen.

6.3. Uit de feiten leidt het Hof af dat de locatie als gevolg van de sanering geschikt is voor multifunctioneel gebruik, maar dat, zoals de inspecteur ook heeft gesteld, de eindbestemming van de vuilstortplaats vanaf de datum waarop belanghebbende het perceel gekocht heeft tot aan de dag waarop de mondelinge behandeling van het beroep plaatsvond - en dus ook gedurende de periode waarop de onderhavige nahef-fingsaanslag betrekking heeft - niet vaststond. Het Hof acht hierbij met name van belang:

- het onder 3.4 aangehaalde besluit van GS van 27 februari 1995, waarin staat dat er met betrekking tot de eindbestemming een inrichtingsplan zal worden opgesteld;

- het onder 3.5 aangehaalde conceptrapport van I BV Utrecht uit december 1995, dat met betrekking tot de eindbestemming van de vuil-stortplaats spreekt van een 'schetsontwerp' en een 'plan' en diverse aan-wendingsmogelijkheden van de locatie na de sanering noemt;

- de onder 3.6 aangehaalde vergunningaanvraag, waarin belanghebbende in 1997 schrijft dat de locatie een recreatieve functie zal krijgen waaraan te zijner tijd invulling zal worden gegeven; en

- de onder 3.7 en 3.8 bedoelde vergunningen van 1998 en 2001 en de onder 3.9 aangehaalde 'conclusie in verwijzing na cassatie' waarin staat dat de concrete invulling aan een aparte uitvoeringsorganisatie wordt opgedra-gen.

Het Hof:

- verklaart het beroep gegrond;

- vermindert de aanslag tot een ten bedrage van ¦ 568.144, en

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot een beloop van € 966 en wijst de Staat aan dit bedrag aan belanghebbende te voldoen.

- Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroep-schrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).

- Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.

- Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.