Gerechtshof Amsterdam, 25-08-2011, BR6279, 10/00028

uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

X, te Y, belanghebbende,

tegen de uitspraak in de zaak met kenmerk AWB 07/7108 van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen

belanghebbende

en

1. Ontstaan en loop van het geding

1.1. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 30 oktober 2006 aan belanghebbende een aanslag leges 2005 opgelegd voor de aanvraag van een bouwvergunning eerste fase voor een bedrag van € 7.322,25.

1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend 18 september 2007, de aanslag verminderd tot € 5.859,75.

1.3. Bij uitspraak van 4 december 2009, verzonden op 7 december 2009, heeft de rechtbank het door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.

1.4. Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 15 januari 2010, aangevuld bij brief van 10 maart 2010. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2011. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2. Feiten

2.1.1. De rechtbank heeft in de onderdelen 2.1. en 2.2. van haar uitspraak de navolgende feiten vastgesteld. Belanghebbende wordt daarin aangeduid als ‘eiser’, de heffingsambtenaar als ‘verweerder’.

2.1. De aanvraag van eiser om verlening van een bouwvergunning eerste fase is op 23 december 2005 bij het stadsdeel ingekomen.

2.2. De Rekenkamer Stadsdelen Amsterdam heeft met datering januari 2007 een rapport uitgebracht aan de acht bij de Rekenkamer aangesloten stadsdelen onder de titel “Tarieven voor burger en ondernemer. De stadsdelen vergeleken”.

2.1.2. In aanvulling op de door de rechtbank vastgestelde feiten, stelt het Hof het volgende vast.

2.1.3. Belanghebbende heeft op 17 februari 2006 een aangepaste bouwaanvraag ingediend, waarbij de bouwsom is gesteld op € 225.000.

2.1.4. Op 20 juli 2006 heeft belanghebbende de bouwaanvraag ingetrokken.

3. Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.

‘4.1. De Legesverordening luidt voor zover hier van belang als volgt:

4.2. Het verweer van verweerder, dat de bezwaren die eiser aanvoert tegen de tariefstelling, in onderhavige procedure niet aan de orde kunnen worden gesteld, treft geen doel. De beroepsgronden van eiser komen erop neer dat de tariefstelling voor een bouwvergunning eerste fase niet in overeenstemming is met algemene rechtsbeginselen of anderszins onverbindend is. Indien die beroepsgrond doel treft, kan de aanslag, waarvoor het belastbaar feit het in behandeling nemen van een aanvraag bouwvergunning eerste fase is, niet in stand blijven. Daarom kan, anders dan verweerder aanvoert, niet worden gezegd dat eiser geen belang heeft bij beoordeling van de door hem aangevoerde gronden strekkende tot onverbindendverklaring van de tariefstelling in de Legesverordening.

4.3. Het staat stadsdelen in beginsel vrij die heffingsmaatstaven in de tarieventabel op te nemen die zich het beste verstaan met het beleid van het stadsdeel en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel (vgl. laatstelijk Hoge Raad 14 augustus 2009, LJN BI1943).

4.4. De eerste beroepsgrond van eiser is gebaseerd op de stelling dat het aanvragen van een bouwvergunning in twee fasen (bouwvergunningen eerste en tweede fase) gelijk is aan het aanvragen van een bouwvergunning in een enkelvoudige aanvraag (reguliere bouwvergunning). Eiser voert aan dat deze gelijke gevallen ongelijk worden behandeld doordat het legestarief voor een aanvraag in twee fasen nagenoeg twee maal zo hoog is als het tarief voor een enkelvoudige aanvraag. De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. Tussen partijen is niet in geschil dat bij een aanvraag in twee fasen in de eerste fase alleen een toetsing aan (bestemmings)plan- en welstandseisen plaatsvindt en in de tweede fase uitsluitend aan technische bouwvoorschriften. Bij een aanvraag reguliere bouwvergunning vindt zowel de toetsing aan (bestemmings)plan- en welstandseisen als aan technische bouwvoorschriften naar aanleiding van één aanvraag in één procedure plaats. Daarmee staat reeds vast dat de gevallen feitelijk niet gelijk zijn. Partijen hebben voorts toegelicht dat de ratio voor deze twee mogelijkheden ter verkrijging van een zelfde resultaat (een vergunning om te bouwen) is, dat bij een aanvraag in twee fasen het aanleveren van technische gegevens, die bij grotere projecten arbeidsintensief en kostbaar kunnen zijn, in de eerste fase achterwege kan blijven. Mede gelet op die ratio kan niet worden gezegd dat uit fiscaal oogpunt het doen van twee afzonderlijke aanvragen voor eerste en tweede fase rechtens gelijk is aan het doen van één enkelvoudige, reguliere aanvraag. Overigens blijkt uit het door eiser aangehaalde rapport van de Rekenkamer dat ook elders de aanvraag in twee fasen tezamen enerzijds en de reguliere aanvraag anderzijds niet als exact gelijke gevallen worden aangemerkt in de zin dat het samengetelde legestarief voor de afzonderlijke aanvragen eerste en tweede fase (exact) gelijk is aan het legestarief bij een enkelvoudige reguliere aanvraag. De beroepsgrond van eiser dat de Legesverordening onverbindend zou zijn wegens ongelijke behandeling van gelijke gevallen, gaat daarom niet op.

4.5. De rechtbank acht, zoals hiervoor overwogen, de aanvragen om afzonderlijke vergunningen eerste en tweede fase tezamen als belastbaar feit niet gelijk aan één enkelvoudige aanvraag regulier. De overige beroepsgronden van eiser zien op zijn standpunt dat sprake is van een tarifering in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dan wel een tarifering die leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, die de (formele) wetgever bij het verlenen van de bevoegdheid tot belastingheffing niet op het oog kan hebben gehad, dan wel op onevenredig ongelijke behandeling van ongelijke gevallen. De rechtbank zal de overige beroepsgronden tezamen beoordelen omdat zij in wezen alle neerkomen op de grond dat de diensten voor het verkrijgen van een zelfde resultaat, een vergunning om te bouwen, volgens de ene route, een aanvraag opgesplitst in een eerste en tweede fase, onevenredig veel zwaarder wordt belast dan bij een aanvraag volgens de andere route, het aanvragen van een bouwvergunning regulier.

4.6. Bij de beoordeling van die grond stelt de rechtbank voorop dat het tarief in een legesverordening als de onderhavige niet zodanig mag worden gesteld dat sprake is van een willekeurige of onevenredige belastingheffing die de wetgever bij de toekenning van de bevoegdheid tot belastingheffing niet op het oog kan hebben gehad. De heffing bij verordening door een lagere overheid mag ook niet in strijd komen met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3.4, tweede lid, Awb. De rechtbank stelt daarnaast voorop dat tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van stadsdeelwege verstrekte diensten dan wel de door het stadsdeel gemaakte kosten anderzijds geen rechtstreeks verband is vereist (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, eerder aangehaald, en de in dat arrest aangehaalde eerdere jurisprudentie).

4.7. Vast staat dat het legestarief voor een aanvraag bouwvergunning eerste fase nagenoeg gelijk is aan het legestarief voor een aanvraag om reguliere bouwvergunning en het legestarief voor een aanvraag bouwvergunning eerste fase en tweede fase samen bijna het dubbele is van het tarief voor een aanvraag om reguliere bouwvergunning. Alle gronden van eiser zijn tegen die achtergrond in wezen gebaseerd op de stelling dat zowel onredelijk is dat het tarief voor de aanvraag eerste fase ongeveer even hoog is als het tarief voor een bouwvergunning regulier als onredelijk dat het tarief voor eerste en tweede fase bouwvergunning tezamen ongeveer tweemaal zo hoog is als het tarief voor de aanvraag bouwvergunning regulier.

4.8. Behoudens de hier niet ter zake doende beperking van het verbod op heffing naar draagkracht, is aan de lokale belastingwetgever de vrijheid gelaten om de tarieven zelf vast te stellen. Daarom en gelet op het feit dat geen (directe) relatie is vereist tussen de omvang van de verrichte dienst en het tarief, ziet de rechtbank in het kader van de terughoudende toets die zij aan moet leggen, geen grond voor het oordeel dat de door eiser gewraakte tariefstelling in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, waaronder het evenredigheidsbeginsel, dan wel de tariefstelling zodanig willekeurig of onredelijk is te achten dat daarmee de door de wetgever toegekende bevoegdheid te buiten is gegaan. Uit het rapport van de Rekenkamer blijkt weliswaar dat andere stadsdelen veelal een geheel andere verhouding tussen gezamenlijk tarief eerste en tweede fase enerzijds en tarief voor de aanvraag voor een reguliere vergunning anderzijds hanteren. Elders komt het tarief voor de eerste en tweede fase tezamen bij lange na niet overeen met het dubbele tarief voor de aanvraag regulier en het tarief eerste of tweede fase afzonderlijk vormt slechts een beperkt deel van het tarief voor de andere fase. Gegeven de vrijheid die het stadsdeel bij de tariefstelling toekomt, is die constatering, anders dan eiser aanvoert, op zichzelf onvoldoende grond de tariefstelling onverbindend te achten. De door eiser in dit verband nog opgeworpen klacht, dat de tariefstelling door de stadsdeelwetgever bij het vaststellen van de Legesverordening niet toereikend was gemotiveerd, vormt daarnaast geen zelfstandige grond voor onverbindendverklaring. Een zodanige motiveringseis vormt voor wetgeving niet een algemeen rechtsbeginsel dat bij schending tot onverbindendverklaring aanleiding geeft. Overigens heeft verweerder ter zitting in beroep alsnog voldoende argumenten aangedragen die een toereikende motivering inhouden die aan onverbindendverklaring in de weg staan.

4.9. Eiser heeft wel nog terecht aangevoerd dat geen sprake mag zijn van een schriktarief waardoor het volgen van de gesplitste weg in wezen zodanig onaantrekkelijk wordt gemaakt dat daarmee de door de wetgever geboden mogelijkheid en de voordelen van een gesplitste aanvraag teniet worden gedaan. Zou die situatie zich voordoen dan zou de lokale belastingwetgever daarmee de doelstellingen onaanvaardbaar doorkruisen die zijn beoogd met het bieden in de Woningwet van de keuze tussen een aanvraag ineens om een reguliere vergunning en de gesplitste aanvraag in een eerste en tweede fase. Van een schriktarief zou sprake zijn indien het tarief van ofwel de eerste of tweede fase ofwel van de eerste en tweede fase tezamen zodanig veel hoger zou zijn dan het tarief voor een aanvraag regulier dat iedere potentiële aanvrager daardoor van het volgen van de gesplitste weg zou worden afgehouden. Eiser heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het tarief in 2005 die uitwerking had. Hij vormt zelf in wezen het voorbeeld van het tegendeel omdat hij zelf ondanks de tariefstelling een eerste fase aanvraag heeft ingediend. Hij legt bovendien ten onrechte uitsluitend een relatie met het legestarief terwijl de wetgever in de Woningwet kennelijk juist het voorkomen van de kosten voor technische berekeningen op het oog had bij het bieden van de gesplitste weg.’

4. Geschil in hoger beroep

4.1. Evenals bij de rechtbank is in geschil of (een onderdeel van) de Verordening op de heffing en invordering van leges van stadsdeel Oost/Watergraafsmeer 2005, waar de legesheffing op is gebaseerd, onverbindend is.

4.2. Voor de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de gedingstukken en naar het proces-verbaal van de zitting.

5. Beoordeling van het geschil

5.1. De heffingsambtenaar heeft ter zitting bevestigd dat in de uitspraak op bezwaar een rekenfout is gemaakt. Met inachtneming van de vermindering met 35% op basis van artikel 1.4.3.2. van de Verordening, had de aanslag verminderd moeten worden tot € 5.274,75.

5.2. Belanghebbende stelt dat het tarief voor het aanvragen van een reguliere bouwvergunning in twee fasen bijna twee keer zo hoog is als voor het aanvragen van een reguliere bouwvergunning die niet in twee fasen wordt aangevraagd. Volgens belanghebbende zijn de werkzaamheden die door het stadsdeel moeten worden verricht voor een bouwvergunning in twee fasen (eerste fase: toetsing aan het bestemmingsplan en toetsing door de welstandscommissie, tweede fase: toetsing van bouwkundige aspecten) bijna gelijk aan die voor een bouwvergunning waarbij de werkzaamheden op basis van één aanvraag worden verricht. Belanghebbende neemt het standpunt in dat ongelijke gevallen niet naar evenredigheid ongelijk worden behandeld waardoor sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook gaat het volgens belanghebbende om een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges niet op het oog kan hebben gehad.

5.3. Het Hof overweegt dat bij de keuze voor het indienen van een aanvraag in twee fasen door de aanvrager in de regel rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat na toetsing aan het bestemmingsplan en door de welstandscommissie aanpassingen noodzakelijk zijn. Eventuele bezwaren in de eerste fase kunnen in overleg met de indiener worden besproken en eventueel worden weggenomen. Een aanvraag van een bouwvergunning in twee fasen wordt daarom doorgaans alleen gedaan als vooraf wordt verwacht dat er knelpunten zijn bij toetsing aan het bestemmingsplan en/of door de welstandscommissie. Het stadsdeel geeft de indiener van een aanvraag eerste fase de mogelijkheid om ten aanzien van de hiervoor bedoelde toetsing zekerheid te krijgen voordat de bouwkundige invulling van het bouwplan en het maken van de daarvoor benodigde tekeningen en berekeningen in gang worden gezet of worden voortgezet. De heffingsambtenaar heeft in dit verband onweersproken gesteld dat het verlenen van een bouwvergunning in twee fasen er toe leidt dat twee keer administratieve handelingen moeten worden verricht en dat moet worden gecontroleerd of de gegevens die ten grondslag liggen aan de aanvraag voor de tweede fase aansluiten bij de gegevens die in de eerste fase ten grondslag zijn gelegd aan de aanvraag. Voor deze bouwplannen geldt daarom dat het stadsdeel een andere procedure volgt voor de behandeling van de aanvraag voor het verkrijgen van een bouwvergunning dan bij bouwplannen waarvoor de aanvraag niet in fasen wordt gedaan. Het stadsdeel is bevoegd om voor deze wijze van aanvraag (in fasen) een afzonderlijk tarief vast te stellen. Daarbij geldt dat tussen de hoogte van de leges en de omvang van de door het stadsdeel verrichte diensten geen rechtstreeks verband is vereist. Gelet op het voorgaande is er naar het oordeel van het Hof geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het Hof ziet daarom geen reden om op basis van de hoogte van het tarief voor de onderhavige aanvraag als bedoeld in onderdeel 1.4.2.3 van de Tarieventabel behorende bij de verordening, de legesverordening (gedeeltelijk) onverbindend te verklaren.

5.4. Evenals de rechtbank, ziet het Hof geen redenen om te oordelen dat sprake is van een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het heffen van leges niet op het oog kan hebben gehad. In dit geval is er voldoende rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling van ongelijke gevallen waarvoor de stadsdeelraad heeft gekozen. Dat in andere stadsdelen de tarieven voor de aanvraag voor een bouwvergunning en de aanvraag voor een bouwvergunning in twee fasen niet zo veel verschilt als in het onderhavige stadsdeel en dat de tarieven inmiddels zijn aanpast, brengen evenmin mee dat de klachten van belanghebbende kunnen slagen.

5.5. Tot slot is ook de stelling van belanghebbende, dat sprake is van een schriktarief, geen reden voor een ander oordeel. Evenals de rechtbank, is het Hof van oordeel dat niet is gebleken dat het aanvragen van een bouwvergunning in twee fasen zo onaantrekkelijk is gemaakt dat aanvragers om die reden afzien van het aanvragen van een bouwvergunning in twee fasen.

6. Kosten

6.1. Het Hof acht termen aanwezig voor een kostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. De voor vergoeding in aanmerking komende kosten zijn opgenomen in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Besluit).

Voor het onderhavige geval zijn dat de in onderdeel a vermelde kosten van door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van het Besluit stelt het Hof het bedrag van deze kosten overeenkomstig het in de bijlage bij het Besluit opgenomen tarief op: 2,5 punten (beroepschrift, conclusie van repliek en verschijnen ter zitting) x € 322 x 1 (wegingsfactor) = € 805 in beroep en 2 punten (hoger beroepschrift en verschijnen ter zitting x € 437 x 1 (wegingsfactor) = € 874, in totaal € 1.679.

De door belanghebbende gevraagde verletkosten voor het bijwonen van de zitting in beroep en hoger beroep worden op basis van artikel 1, aanhef en onderdeel d en artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van het Besluit gesteld op 5 uur x € 53,09 = € 265,45.

7. Beslissing

De uitspraak is gedaan door mrs. A.P.M. van Rijn, voorzitter, J.P. Kruimel en J.A. van Horzen, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. S.K. Grando, als griffier. De beslissing is op 25 augustus 2011 in het openbaar uitgesproken.