Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 14-01-2025, ECLI:NL:GHARL:2025:156, 23/2546

“Voorstel:

Inleiding:

Voor u ligt een verzoek van de Stichting [naam8] om medewerking te verlenen aan hun initiatief voor het oprichten van een ondernemersfonds. Zij vragen de gemeenteraad hen te faciliteren bij het innen van de gelden voor het fonds via het belastinginstrument onroerende-zaakbelasting.

Concreet vraagt de ondernemersfederatie aan de gemeente:

(…)

Argumenten:

Vraag 1 van de initiatiefnemers

Het voorstel van de ondernemersfederatie bekijken we vanuit vier perspectieven.

(…)

(…)

Invloed, maatwerk en retributie

De niet-leden hebben invloed kunnen uitoefenen op allerlei zaken in en rondom het fonds. Maar, voor een directe invloed op de stemming over het fonds, was lidmaatschap van een bij de ondernemersfederatie aangesloten vereniging noodzakelijk. Er is voor de tegenstanders nog de mogelijkheid om de besluitvorming door de gemeenteraad te beïnvloeden.

In de notitie wordt specifieke ingegaan op maatwerk-afspraken met betrekking tot zogenaamde retributie van de opslag. Dus terugbetaling van ‘de inleg’ in het fonds door een bepaald collectief van ondernemers. Door retributie kiest deze groep ervoor om geen gebruik te kunnen maken van het fonds. Een dergelijke afspraak is gemaakt met de [naam10] voor de agrarische ondernemers.

Vraag 2. van de initiatiefnemers

In hun brief vragen de initiatiefnemers aan de gemeenteraad akkoord te gaan met onderstaande uitgangspunten. Die punten geven de verhouding weer tussen fonds(organisatie) en gemeente. Deze punten worden, als de stichting is opgericht, vastgelegd in een overeenkomst of convenant.

(…)

Financiële aspecten/gevolgen:

Belastingverordening en tariefsverhoging

Pas na instemming van het college en raad met het ondernemersfonds kunnen de definitieve tarieven OZB voor 2016 worden bepaald. Om verwarring te voorkomen stellen we voor om een verordening OZB 2016 vast te stellen waarbij de tarieven allemaal op 1% worden gesteld. Dit is een willekeurig gekozen percentage dat ‘te hoog’ is. In januari 2016 kunnen we de tarieven weer verlagen waarbij rekening wordt gehouden met het raadsbesluit over het ondernemersfonds. Een dergelijke verlaging van de tarieven is in het voordeel van alle belastingplichtigen en daarom toegestaan

De verhoging bedraagt 0,06% van de WOZ-waarde. In de situatie van gescheiden eigendom en gebruik gaat het om een extra percentage van 0,033% voor de eigenaren van niet-woningen en een extra percentage van 0,027% van de gebruikers van niet-woningen.

Het woord niet-woningen geeft aan dat de extra belastingverhoging in rekening wordt gebracht bij alle onroerende zaken die niet in hoofdzaak worden gebruikt als woning. Dat is voornamelijk vastgoed dat door ondernemingen wordt gebruikt voor de bedrijfsuitoefening zoals bedrijfspanden, opslagplaatsen, kantoren, winkels, horeca etc. Maar het betreft ook onroerende zaken die niet voor bedrijfsuitoefening worden gebruikt zoals nutsgebouwen, garageboxen/opslagruimten, stukken (huur)grond, scholen, particuliere ligplaatsen etc. Dat zijn onroerende zaken waarbij het belang van een ondernemersfonds voor de betreffende belastingplichtige als kleiner wordt ervaren.

Ter beschikking stelten van de middelen aan het fonds

Na de inning van de middelen via de opslag wordt de meeropbrengst, zonder inhouding, beschikbaar gesteld aan de [naam9] . Het ‘doorsluizen’ van de middelen wordt juridisch gezien als een subsidie. Daarom is, op het beschikbaar stellen van de middelen, de Algemene Subsidieverordening van toepassing en is daarmee de ook de verantwoording over besteding van de middelen bepaald.

In het nog te nemen subsidiebesluit worden de termijnbedragen en dergelijke vastgelegd.

Omvang meeropbrengst

De theoretische opbrengst van de extra belastingverhoging is een totaal van € 60,- per ton WOZ-waarde. De exacte meeropbrengst is afhankelijk van de WOZ-waarden in het belastingjaar 2016. Uitgaand van de WOZ-waardes van niet-woningen in het belastingjaar 2015 komen we uit op een meeropbrengst ten behoeve van het fonds van € 1.067.289.--

In 2015 was de totale opbrengst OZB voor niet-woningen € 7.933.303,--

Zoals de initiatiefnemers aangeven in hun notitie zijn er retributie-afspraken met [naam10] gemaakt voor de agrarische bedrijven. Rekening houdend met deze afspraken en bovenstaande meeropbrengst (op basis van WOZ-waarden 2015) komt de ondernemersfederatie uit op een geschatte omvang van het fonds van € 840.000,--

De gedachte dat een percentuele verhoging van 0,06% resulteert in een netto opbrengst van € 60,- per ton WOZ-waarde is niet juist. Er kan namelijk niet worden geheven van vrijgestelde niet-woningen. Ook kunnen leegstaande panden niet voor het gebruikersdeel worden aangeslagen. Daarnaast kan bijvoorbeeld een deel van de 'verzorgingshuizen’ niet worden aangeslagen. Reden daarvan is volgens jurisprudentie bepaalde gedeelten van dergelijke gebouwen als woning moeten worden gezien. Dit alles heeft een negatief effect op de opbrengst en zal in het fonds rekening mee moeten worden gehouden.

Gemeentelijke kosten

De invoering van het fonds gaat gepaard met kosten voor de gemeente. Bijvoorbeeld ten aanzien van administratie. Wat de omvang van die kosten is, wordt in de loop van 2016 helder als het fonds gaat ‘draaien’. Daarom zal, aan het eind van 2016, een analyse plaatsvinden van deze kosten. Daar waar nodig en mogelijk worden hierover verder afspraken gemaakt met de [naam9] .

(…)

Vervolgproces:

Besluiten

Als de raad besluit in te stemmen met het voorstel, zal zij een bijbehorend besluit moeten nemen ten aanzien van de belastingverordening (raadsvergadering december 2015) en de vaststelling van tarieven (raadsvergadering januari 2016). Voor het werkelijk kunnen ‘doorsluizen ‘van het geld moet de stichting een subsidieverzoek indienen en worden afspraken gemaakt over bevoorschotting. Voorgaande wordt vastgelegd in een subsidiebesluit.

Inrichting

Het bestuur van de op te richten [naam9] gaat aan de slag met definitieve oprichting en vaststelling van de stichtingsstatuten. Ook wordt er gewerkt aan de overeenkomst tussen gemeente en de stichting waarin de eerdergenoemde uitgangspunten worden vastgelegd. Binnen de eigen geledingen zal de [naam9] de organisatie van trekkingsrecht en de adviesraad gaan afronden.

Evaluatie

Het fonds gaat ‘draaien’ voor de periode van drie jaar. Hoewel een gemeentebreed fonds nieuw is voor de gemeente Súdwest-Fryslân, is het zeker niet nieuw in Nederland. Er zijn inmiddels ruim 30 gemeentebrede fondsen actief in ons land. Daar kan van geleerd worden.

In het derde jaar vindt een eindevaluatie plaats. Als men op basis van die evaluatie besluit dat het fonds moet blijven, moet er opnieuw een verzoek worden neergelegd bij de raad.

(…)

Bijlage(n)

Meegezonden:

“2.1. Inning van het geld voor het fonds

Besteding van geld uit het fonds

(…)

Resultaten stemming en overleg

(…)

“1.3 Waarom een Ondernemersfonds en geen BIZ of Reclamebelasting

(…)

In een uiterste geval kan over een (gedeeltelijke) retributie van de fondsbijdrage worden gesproken. Voor een overheid is dat een onbegaanbaar pad: in het belastingrecht is iedereen gelijk. Maar aan de privaatrechtelijke kant kunnen op maatwerkbasis afspraken gemaakt worden. We komen daar later in dit rapport op terug.

(…)

Gevoerd gesprek

De lokale afdelingen van [naam10] staan meestal kritisch tegenover initiatieven om te komen tot een gemeentebreed ondernemersfonds.

(…)

Tegelijkertijd onderkennen de besturen dat het fonds van grote waarde kan zijn voor andere delen van de economie. En in de toekomst kan de betekenis van een fonds ook voor de landbouw alsnog veranderen. Daarom is gezocht naar een oplossing waarbij de landbouwbedrijven praktisch buiten het fonds blijven, maar wel meer gestructureerd contact gaan onderhouden met de 'overige' economie. In die oplossing moet verder de regie geheel en al bij de [naam10] -afdelingen blijven. De oplossing is gevonden in een retributieregeling.

Retributieregeling

Uitgangspunt in een retributieregeling is dat de gemeente formeel niet zelf partij kan zijn, anders dan als politiek toezichthouder. De ozb is een algemeen dekkingsmiddel en mag niet als doelfinanciering worden gebruikt. De subsidie voor een ondernemersfonds komt formeel niet uit de ozb-opbrengst, maar uit de algemene middelen. Er is geen fiscaal-juridisch verband tussen de ozb en het fonds (natuurlijk is er wel een politiek verband).

De gemeente is aan 'belastinggelijkheid' gehouden. Als iedereen die het niet eens is met de besteding van een deel van de algemene middelen van de gemeente een belastingkorting krijgt, vervalt elke grondslag voor belastingheffing. Dat betekent dat de gemeente aan de heffingskant geen rol heeft bij het uitvoeren van de retributie. Aan de kant van de informatieverschaffing is de rol van de gemeente beperkt. Belastinggegevens zijn vertrouwelijk. Het is de gemeente niet toegestaan om gegevens over individuele belastingplichtigen met derden te delen, ook niet met het ondernemersfonds. Het overleggen van een lijst van bedrijven die voor retributie in aanmerking komen, kan dus niet.

Retributie is wel mogelijk aan de private kant van de relatie: het ondernemersfonds moet het zelf doen. Omdat het fonds niet beschikt over gegevens van individuele belastingplichtigen, moet het gebeuren op basis van zelfmelding: de landbouwbedrijven moeten zich bij het fonds melden om retributie te vragen.

Er is enig technisch overleg nodig om te kijken hoe die zelfmelding zo klantvriendelijk en efficiënt mogelijk ingericht kan worden. De gemeente is bereid om daaraan mee te werken. Er zijn enkele mogelijkheden:

(…)

De gang van zaken wordt als volgt:

Bestaande retributieregelingen blijken niet altijd vlekkeloos te werken. (…)

Gemeente, [naam10] en fonds zouden gezamenlijk de uitvoering van de retributieregeling kunnen volgen en waar nodig kunnen ondersteunen, met bijvoorbeeld aanvullende publiciteit.

In deze retributieregeling gaan we er van uit dat [naam10] de enige woordvoerder is voor de agrarische sector. De zaken worden gedaan tussen [naam10] en het bestuur van het fonds.

In een convenant, werkplan of ander document kan worden vastgelegd dat de retributieafspraak geldt zolang [naam10] er aan vasthoudt. De afspraak kan, met andere woorden, niet door andere partijen dan [naam10] ongedaan worden gemaakt. (…)”

“Overwegingen

(…)

Het fonds is vooral gebaseerd op de solidariteitsgedachte, zo geeft de federatie aan. Dit neemt niet weg dat de belangen van de groepen ondernemers die geen toegevoegde waarde zien in het fonds, voldoende behartigd moeten worden binnen het fonds.

(…)

In het convenant/overeenkomst worden aanvullende afspraken vastgelegd over onderlinge relatie gemeente en fonds. Door vertegenwoordigd te zijn in Raad van Advies van het fonds, kan de gemeente zicht houden op deze aanvullende afspraken en voeling houden met het fonds.

Dictum:

Wij roepen het college op om:

De wethouder heeft tijdens de bespreking van deze motie toegezegd om 100% retributie op te nemen in het convenant.

De gemeente en de [naam9] zijn op 21 april 2016 een samenwerkingsovereenkomst (“Samenwerkingsovereenkomst [naam9] ”) aangegaan voor de duur van drie jaar. In deze overeenkomst is – voor zover van belang – het volgende vermeld:

“Nemen in overweging dat:

(…)

Komen het volgende overeen:

(…)

De omvang van het jaarlijkse subsidiebedrag wordt bepaald door de meeropbrengst van de opslag zoals benoemd bij de eerdergenoemde overwegingen onder d.

(…)

De omvang van de meeropbrengst van het afgelopen belastingjaar wordt in maart, volgend op dat belastingjaar, door de gemeente berekend. Deze meeropbrengst kan meer, minder of gelijk zijn aan de begrote meeropbrengst van het afgelopen belastingjaar.

Vervolgens wordt op 1 april schriftelijk medegedeeld aan uw stichting wat de omvang van die opbrengst is en wordt een afrekening opgesteld over het afgelopen belastingjaar. Daarbij wordt rekening gehouden met het in mindering brengen van de oninbare aanslagen.

Partijen gaan uit van een vast percentage voor oninbare aanslagen van 0,3%. Dit wordt meegenomen in de afrekening zoals genoemd bij 2.5.

(…)

4. Overleg, rapportage en evaluatie

Tijdens de raadsvergadering van 12 november 2018 heeft de raad van de gemeente een amendement op het hierna – onder 2.12 – opgenomen raadsvoorstel aangenomen, dat als volgt luidt:

“Voorgesteld wordt het voorgenomen besluit genoemd onder 1. als volgt te aan te vullen met:

(…)

[naam9] :

• Voor 1 juli 2019 een adequate, bevoegde en met mandaat opererende raad van toezicht in te stellen.

• De Stichting [naam8] vereenvoudigt het systeem van retributie:

Op 20 november 2018 heeft de raad van de gemeente een voorstel om het ondernemersfonds te verlengen, behandeld. In het schriftelijke raadsvoorstel (met nadere toelichting) is het volgende vermeld:

“Voorstel:

Inleiding:

Met een brief (zie bijlage 1) heeft de [naam9] de raad formeel verzocht om op basis van het innen van de gelden via het belastinginstrument onroerende- zaakbelasting de verlenging van het [naam9] (hierna OSF) mogelijk te maken voor de kalenderjaren 2019 tot en met 2023. Omdat het gaat om de inzet van een belastinginstrument is de gemeenteraad bevoegd gezag. Bij het verzoek heeft de stichting ook het evaluatierapport van bureau BBO gevoegd (bijlage 4) en een visiedocument (bijlage 2).

(…)

Evaluatie van het ondernemersfonds

In 2018 heeft de toegezegde evaluatie plaatsgevonden door bureau BBO in opdracht van de

[naam9] en de gemeente. In de evaluatie is het fonds breed geëvalueerd.

De evaluatie is toegelicht en besproken door de adviesraad van de [naam9] en aan de commissie B en F van de gemeenteraad.

Verzoek tot verlenging

Op basis van de evaluatie en de conclusies en visie die met op basis daarop heeft opgesteld

heeft de Stichting formeel het verzoek ingediend tot verlenging van de inzet van het belastinginstrument ten behoeve van het ondernemersfonds. Alvorens tot het verzoek te komen heeft de stichting in twee sessies de commissie B en F bijgepraat over het ondernemersfonds en de visie die het bestuur heeft op de voortzetting van het fonds. De visie van het fondsbestuur is bij de stukken gevoegd.

Doel:

Instemmen met een verlenging van het ondernemersfonds.

Argumenten:

(…)

Evaluatie door Bureau Beleids Onderzoek (BBO)

De uitgevoerde evaluatie moet naar onze mening de basis zijn van een raadsbesluit. Deze evaluatie is immers uitgevoerd op basis van een raadsbesluit en in opdracht van het fonds en de gemeente door een onafhankelijke partij. Er is gesproken met alle belangrijke stakeholders.

(Bureau Beleids Onderzoek: BBO). De evaluatie geeft een goed beeld van het functioneren van het fonds, trekt conclusies en geeft een advies met diverse aanbevelingen. Hoofdadvies is om door te gaan met het fonds.”

In het – onder 2.12 genoemde – rapport van het bureau voor beleidsonderzoek (BBO) van 23 maart 2018, waarin verslag wordt gedaan van de evaluatie van het [naam9] , is het volgende vermeld (Hof: noten niet geciteerd):

“SAMENVATTING

Dit rapport doet verslag van de evaluatie van het [naam9] . De evaluatie is nodig voor een besluit over wel of niet voortzetten van het fonds, en – in het geval van voortzetting – over eventuele aanpassingen in de opzet. Doel van de evaluatie is om inzicht te geven in de effecten van het fonds en de gang van zaken in termen van organisatie, beheer en communicatie. In de evaluatie is verder gekeken naar het draagvlak, waarbij ook de mening en visie van met name kleine kernen is gehoord. De evaluatie is uitgevoerd in opdracht van het [naam9] en de gemeente Súdwest-Fryslân.

(…)

Retributie

In 2017 is voor een bedrag van 285.000 euro retributie toegekend. Ruim de helft van de retributie betreft de retributie in het trekkingsgebied ‘Sneek buiten’; de rest betreft retributie in (31) kleine kernen. De omvang van de aangevraagde retributie was in 2017 lager dan in 2016.

(…)

De retributieregeling is een oplossing voor kernen die niet mee willen doen met het fonds en de individuele ozb-betaler de mogelijkheid willen geven de opslag terug te ontvangen. De ruime toepassing van de retributieregeling is uniek en in zekere zin te beschouwen als een experiment omdat het nergens anders zo wordt toegepast. Juist vanwege het experimentele karakter had de regeling beter voorbereid moeten worden. De kritiek op de retributieregeling betreft vooral het proces rond het (moeten) organiseren van de stemming over wel of niet retributie dat als ingewikkeld en administratief bewerkelijk wordt ervaren. De terugbetaling via de web site van het fonds is een eenvoudig en efficiënt digitaal systeem.

(…)

Aanbevelingen

De hoofdaanbeveling van deze evaluatie is: ga door met het fonds. De bereikte resultaten van het fonds in termen van aard en type activiteiten, en de initiatieven die langzamerhand in kleine kernen tot stand komen, zijn voldoende aanleiding om het fonds een volgende periode door te laten gaan. Maar er moet wel een aantal verbeteringen worden ingevoerd:

I. Regel het besluitvormingsproces rond retributie beter en communiceer daarover

(…)

V. Zorg voor goede communicatie over het terugvragen van retributiegelden

(…)

Doel en opzet

(…)

Agrarische sector

Het totaal van de opbrengst van de opslag is vanuit de agrarische sector in Súdwest-Fryslân relatief groot vanwege het grote aantal agrarische bedrijven. In overleg met de branche-organisatie [naam10] is bij de opzet er voor gekozen dat de agrarische sector automatisch retributie kan aanvragen. Retributie houdt in dat agrariërs terugbetaling van de opslag kunnen vragen. Dit is ook gebruikelijk bij andere ondernemersfondsen op basis van een ozb-opslag. Achtergrond is dat daarmee rekening wordt gehouden met het bijzondere karakter van de sector die relatief weinig heeft aan ondernemersactiviteiten, maar wel relatief veel onroerende zaken kent.

Retributie

In Súdwest-Fryslân is er voor gekozen om naast de agrarische sector ook alle andere trekkingsgerechtigden het recht te geven op retributie. Met deze uitzondering komt het fonds, onder meer naar de wens van de gemeenteraad, tegemoet aan met name de kleine kernen waar (nog) geen behoefte is aan ondernemersactiviteiten c.q. deelname aan het fonds. Deze constructie is uniek; bij fondsen elders in Nederland is retributie beperkt tot de agrarische sector.

Retributie moet in een privaatrechtelijke setting - dus door het fonds – worden geregeld, omdat de gemeente vanwege fiscale wetgeving geen uitzonderingen mag maken op individueel niveau. Voor retributie is door het fondsbestuur een protocol vastgesteld, met name gericht op democratisch gelegitimeerde besluitvorming over wel of niet retributie. Uitgangspunt is dat een meerderheid van de ondernemers in een trekkingsgebied een besluit tot retributie of deelname aan het fonds neemt. Het protocol bestaat uit de volgende regels:

Als is besloten tot retributie en het besluit door het fonds is gecontroleerd, is het vervolgens aan de individuele belastingbetaler om de terugbetaling aan te vragen. Via de website van het fonds is daar een digitaal systeem voor ontwikkeld.

(…)

Besluitvorming

(…)

Behandeling in de gemeenteraad

De Gemeenteraad is op een bijeenkomst op 24 juni 2015 geïnformeerd over de (voortgang van de) plannen voor de opzet van het fonds. Invoering van het ondernemingsfonds betekent in formele zin het door de gemeenteraad vaststellen van de opslag op de ozb en een subsidiebesluit. Het ondernemersfonds is uitgebreid aan de orde gekomen in een commissievergadering van 4 december 2015. Voor de uiteindelijke raadsbehandeling is het definitieve voorstel zoals gedaan namens de Ondernemersfederatie en een begeleidende brief beschikbaar, naast enkele achtergronddocumenten (zoals de hiervoor genoemde onderzoeken). (…)

De behandeling in de gemeenteraadsvergadering van 17 december 2015 leidde middels een motie tot een aantal aanpassingen van het voorstel. Er lag een toezegging van de Ondernemersfederatie dat de retributieregeling “ruimhartig" zou worden toegepast, wat neerkomt op 100% retributie. Die toezegging is overgenomen door de gemeenteraad. Ook wordt door de raad besloten dat de gemeente vertegenwoordigd moet zijn in de Adviesraad. Er is uiteindelijk een ruime meerderheid voor het voorstel(…)

“Stroeve” start

(…)

De opslag is verwerkt in de ozb-aanslag van begin 2016. De ozb-tarieven in de gemeente worden dat jaar sowieso verhoogd zodat de totale tariefstijging 37% is. Omdat er geen specificatie in de aanslag was opgenomen over het aandeel van de opslag daarin, kon de indruk ontstaan dat (een groot deel van) de verhoging op het conto van het fonds kwam. Dat leidde tot vragen van ondernemers. In een aanvullende brief van de gemeente is een en ander alsnog toegelicht. Alhoewel het niet expliciet in de brief wordt vermeld, kan worden berekend dat de verhoging in 2016 door de opslag gemiddeld 12,5% is. In de brief wordt de retributiemogelijkheid niet genoemd; er wordt wel verwezen naar de website van het ondernemersfonds.

Het fonds kent mede daardoor een "stroeve" start. Dat wordt versterkt doordat in het begin veel aandacht uitgaat naar de retributieregeling. De fondsmanager krijgt daarover veel vragen. De mogelijkheid om retributie aan te vragen wordt verlengd van 31 december 2016 naar 31 maart 2017 omdat de automatisering van het retributiesysteem drie maanden later klaar is dan oorspronkelijk gepland. Ook wordt pas in de loop van 2016 een definitief besluit genomen over 100%-retributie. Alhoewel eerder een ruimhartige toepassing van de retributieregeling is toegezegd door de Ondernemersfederatie, zijn het bestuur en de Adviesraad van het fonds vooralsnog van mening dat ook bij belastingbetalers die gebruik willen maken van retributie 6% van de opslag moet worden achtergehouden voor fondskosten. De gemeenteraad wil echter wel 100% retributie, en dat wordt uiteindelijk ook als uitgangspunt gehanteerd.

(…)