Gerechtshof Arnhem, 15-05-2012, BW7237, 10-00294

GERECHTSHOF ARNHEM

Sector belastingrecht

nummer 10/00294

Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

X te Z (hierna: belanghebbende)

tegen de uitspraak van rechtbank Arnhem van 1 juni 2010, nummer AWB 09/1826, in het geding tussen belanghebbende en

de heffingsambtenaar van de gemeente Wijchen (hierna: de Heffingsambtenaar).

1. Ontstaan en loop van het geding

1.1. Aan belanghebbende zijn bij vier legesnota’s leges in rekening gebracht voor het in behandeling nemen van aanvragen voor bouwvergunningen.

1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de legesnota’s. Bij in één geschrift verenigde uitspraken op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar een van de legesnota’s verminderd en de overige bezwaren afgewezen.

1.3. Belanghebbende is tegen voormelde uitspraken van de Heffingsambtenaar in beroep gekomen bij de rechtbank Arnhem (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.

1.4. Het beroepschrift tegen de uitspraak van de Rechtbank is op 9 juli 2010 ter griffie ingekomen.

1.5. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.6. Belanghebbende heeft bij brief van 24 december 2010 nadere stukken ingediend.

1.7. Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 januari 2011 te Arnhem. Belanghebbende is daar verschenen, bijgestaan door A. en B. De Heffingsambtenaar is verschenen, bijgestaan door C, D en E. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan partijen is toegezonden.

1.8. De Heffingsambtenaar heeft bij brief van 24 januari 2011 inlichtingen verstrekt. Belanghebbende heeft bij brief van 22 februari 2011 inlichtingen verstrekt.

1.9. De Heffingsambtenaar heeft bij brief van 4 november 2011 nadere stukken ingediend.

1.10. Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2011 te Arnhem. Namens belanghebbende is daar verschenen A, bijgestaan door B. De Heffingsambtenaar is verschenen, bijgestaan door C, D en E. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.

2. De vaststaande feiten

2.1. Belanghebbende heeft vier aanvragen ingediend voor reguliere bouwvergunningen met betrekking tot een bouwproject aan de Y-straat te Wijchen.

2.2. Ter zake van het in behandeling nemen van deze aanvragen heeft de Heffings¬ambtenaar de in geding zijnde legesnota’s vastgesteld.

3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen

3.1. Tussen partijen is in geschil of de legesnota’s terecht en tot het juiste bedrag zijn vastgesteld.

3.2. Belanghebbende stelt dat het besluit waarbij de heffingsambtenaar is aangewezen niet op de juiste wijze is gepubliceerd, dat niet de legesverordening 2006, maar de legesverordening 2007 van toepassing is, dat het in behandeling nemen van een aanvraag niet het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten inhoudt, dat de opbrengstlimiet is overschreden, dat de verwijzing in de verordening naar NEN-normen niet verbindt, dat de NEN-norm waarnaar de verordening verwijst onduidelijk is, dat sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing, dat de onderhavige heffing in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel en dat de leges zijn berekend over te hoge bouwkosten.

3.3. De Heffingsambtenaar betwist de stellingen van belanghebbende.

3.4. Beide partijen hebben voor hun standpunten aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Hetgeen daaraan ter zitting is toegevoegd, is vermeld in de processen-verbaal van de zittingen.

3.5. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en gegrondverklaring van het beroep tegen de uitspraak op bezwaar en vernietiging, subsidiair vermindering van de leges. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.

4. Beoordeling van het geschil

4.1. Het Hof zal eerst de grief behandelen dat de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet opgenomen opbrengstlimiet is overschreden.

4.2. De Heffingsambtenaar heeft bij het verweerschrift in hoger beroep een overzicht gevoegd van de geraamde baten en lasten. De baten zijn daarin geraamd op € 1.261.591 en de lasten op € 2.191.167. Uiteindelijk stelt hij in zijn brief van 24 januari 2011 dat de geraamde lasten € 1.792.559 zijn en de geraamde baten € 1.351.507, zodat de geraamde lasten de geraamde baten met een bedrag van (€ 1.792.559 - € 1.351.507 =) € 441.052 overtreffen. Bij de vermelde brief is een bijlage gevoegd met het opschrift ‘Leges op basis van begroting 2006 definitief (na correctie’s)’.

4.3. Ten aanzien van een deel van de vermelde bedragen heeft de Heffingsambtenaar dusdoende voldaan aan de opdracht nadere inlichtingen te verstrekken teneinde naar vermogen twijfel weg te nemen. Ten aanzien van andere, hierna te behandelen posten is dat evenwel niet het geval.

4.4. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoort een bedrag van € 86.688 met de omschrijving ‘APV afdeling BMO/Kn via uren afd. BMO’. Dit bedrag is een op basis van bestede uren toegerekend gedeelte (1.260/16.835) van de kosten van de afdeling BMO. De kosten van die afdeling (€ 1.158.318) bestaan uit € 814.400 directe kosten, vermeerderd met € 343.918 indirecte kosten.

4.4.1 Belanghebbende stelt primair dat de hoogte van de indirecte kosten noch inhoudelijk verklaard, noch cijfermatig onderbouwd is. Subsidiair stelt belanghebbende dat de activiteiten van de afdeling in een te ver verwijderd verband staan tot de producten waarvoor leges worden geheven en dat deze kosten daarom niet zijn aan te merken als ‘lasten ter zake’.

4.4.2 De Heffingsambtenaar stelt in reactie daarop dat de afdeling BMO werkzaamheden uitvoert die betrekking hebben op vergunningverlening krachtens de APV en dat de kosten ‘lasten ter zake’ zijn.

4.4.3 Daarmee heeft de Heffingsambtenaar niet voldoende nadere inlichtingen verstrekt teneinde – naar vermogen – de twijfel weg te nemen. Zijn stelling dat deze bedragen ‘kosten ter zake’ zijn, heeft hij immers niet nader onderbouwd en hij heeft zelfs niet aangegeven wat de aard is van de werkzaamheden waarop hij doelt. De kosten moeten worden verminderd met € 86.688.

4.5. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoort een bedrag van € 21.483 met de omschrijving ‘APV afdeling BMO/Kn via uren afd. O.W. Wijkbeheer+ploeger’. Dit is een gedeelte van de kostenplaats ‘Wijkbeheer van Openbare werken’. Deze kostenplaats beslaat € 1.404.767 directe kosten en € 541.474 indirecte kosten, in totaal derhalve € 1.946.241.

4.5.1 Belanghebbende stelt dat de indirecte kosten niet direct in verband zijn te brengen met producten waarvoor leges worden geheven. Daarom zijn deze indirecte kosten, door belanghebbende berekend op € 5.971, geen ‘lasten ter zake’.

4.5.2 De Heffingsambtenaar merkt dienaangaande op: ‘Overhead is verhaalbaar zoals hiervoor is opgemerkt.’ Daarmee heeft de Heffingsambtenaar niet voldoende nadere inlichtingen verstrekt teneinde – naar vermogen – de twijfel weg te nemen. Zijn stelling dat deze bedragen ‘kosten ter zake’ zijn, heeft hij immers niet nader onderbouwd en hij heeft zelfs niet aangegeven waarop deze kosten betrekking hebben. De kosten moeten worden verminderd met € 5.971.

4.6. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoort een bedrag van € 19.455 met de omschrijving ‘APV afdeling BMO/Kn via uren afd. Infocentrum’. Dit is een gedeelte van de kostenplaats ‘Infocentrum’. Deze kostenplaats beslaat € 107.965 directe kosten en € 87.225 indirecte kosten, in totaal derhalve € 195.190.

4.6.1 Belanghebbende stelt dat dit geen ‘lasten ter zake’ zijn, omdat de activiteiten van het informatiecentrum niet direct zijn gerelateerd aan producten ter zake waarvan leges worden geheven. Subsidiair stelt belanghebbende dat de in het bedrag begrepen indirecte kosten niet in aanmerking mogen worden genomen, omdat de doorberekening daarvan noch inhoudelijk noch cijfermatig is onderbouwd.

4.6.2 De Heffingsambtenaar stelt hiertegenover dat het informatiecentrum directe dienst¬verlening aan belanghebbenden verricht die betrekking heeft op de vergunningverlening. De werkzaamheden vloeien rechtstreeks voort uit de vergunningverlening. De kosten hangen dan ook meer dan zijdelings samen met de desbetreffende dienstverlening.

4.6.3 Daarmee heeft de Heffingsambtenaar niet voldoende nadere inlichtingen verstrekt teneinde – naar vermogen – de twijfel weg te nemen. Zijn stelling dat deze bedragen ‘kosten ter zake’ zijn, heeft hij immers niet nader onderbouwd en hij heeft zelfs niet aangegeven op welke dienstverlening deze kosten betrekking hebben.

4.7. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoort een bedrag van € 394.609 met de omschrijving ‘Bouwvergunningen bestemmingspl. inningen/Kn via uren afd. B&L (vh BOZA)’. Dit bedrag is een gedeelte van de kostenplaats ‘Bouwen, wonen en leven’, die bestaat uit directe kosten € 1.201.070 en indirecte kosten € 571.985, tezamen € 1.773.055.

4.7.1 Belanghebbende wijst erop dat in de kop van het door de Heffingsambtenaar verstrekte overzicht het jaar 2005 staat vermeld, terwijl het nu gaat over het jaar 2006. Voorts stelt belanghebbende dat de indirecte kosten onvoldoende zijn onderbouwd.

4.7.2 De Heffingsambtenaar stelt dat het vermelde jaartal een vergissing is en de kosten betrekking hebben op de werkzaamheden voor reguliere bouwvergunningen en dat zij volledig verhaalbaar zijn. Hetzelfde geldt, aldus de Heffingsambtenaar, voor de overhead.

4.7.3 Het Hof acht aannemelijk dat het vermelde jaartal een vergissing is. Niettemin heeft de Heffingsambtenaar niet voldoende nadere inlichtingen verstrekt teneinde – naar vermogen – de twijfel weg te nemen. Zijn stelling dat deze bedragen ‘kosten ter zake’ zijn, heeft hij immers niet nader onderbouwd. De kosten moeten worden verminderd met (571.985/1.773.055) x € 394.609 = € 127.300.

4.8. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoren bedragen met de omschrijving ‘Basisregistratie personen’ tot een totaal bedrag van € 279.856 en met de omschrijving ‘GBA-audit’ van € 8.000. Belanghebbende stelt dat dit de kosten betreft van het vullen, muteren en onderhouden van de gemeentelijke basisadministratie personen. Daarmee wordt in overheersende mate een publiek belang gediend. Daarom zijn dit geen ‘kosten ter zake’.

4.8.1 Volgens de Heffingsambtenaar betreft dit kosten die meer dan zijdelings samenhangen met de betreffende dienstverlening. De gemeente mag zelf de keuze maken om de dienstverlening op een zo hoog mogelijk peil te brengen. Daarbij kan de gemeenteraad ervoor kiezen om bepaalde uitgaven te doen om de kwaliteit van bestanden te verhogen, aldus de Heffingsambtenaar.

4.8.2 De Heffingsambtenaar heeft niet betwist dat dit de kosten betreft van het vullen, muteren en onderhouden van de gemeentelijke basisadministratie personen. Daarmee wordt naar het oordeel van het Hof in overheersende mate een publiek belang gediend. Daarom zijn dit geen ‘kosten ter zake’. Voor zover daarin kosten zouden zijn begrepen die wel op individuele dienstverlening betrekking hebben, heeft de Heffingsambtenaar onvoldoende inzicht gegeven in de aard en de omvang van die kosten. Hieruit volgt een correctie van (279.856 + 8.000 =) € 287.856.

4.9. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoren de volgende bedragen en omschrijvingen:

Verfilming registers burgerlijke stand € 610

Deelname wedding guide € 600

‘Basisregistratie personen Contributie/lidmaatschap’ € 700

Abonnementen (diverse posten) (-68 + 1.350 - 43 + 850 + 400 - 20 - 70 + 1.400 =) € 3.799

4.9.1 Belanghebbende stelt dat deze kosten niet in een directe relatie tot de dienstverlening staan. In zijn brief van 23 december 2011 schrijft B kennelijk bij vergissing dat de opgenomen kosten ‘Verfilming registers burgerlijke stand’ € 6.000 bedragen.

4.9.2 De Heffingsambtenaar stelt dat de gemeenteraad ervoor kan kiezen om kwaliteit van dienstverlening te verhogen door bijvoorbeeld de dienstverlening op het gebied van de burgerlijke stand te verfilmen. Ook kosten van contributies en abonnementen e.d. staan in het teken van kwaliteitsbehoud of verhoging en zijn daarom zeker verhaalbaar, aldus de Heffingsambtenaar.

4.9.3 Daarmee heeft de Heffingsambtenaar niet voldoende nadere inlichtingen verstrekt teneinde – naar vermogen – de twijfel weg te nemen. Zijn stelling dat deze bedragen ‘kosten ter zake’ zijn, heeft hij immers niet nader onderbouwd. De kosten moeten worden verminderd met (610 + 600 + 700 + 3.799 =) € 5.709.

4.9.4 Een gedeelte van deze kosten (700 - 68 + 1.350 =) € 1.982 is ook al hiervoor onder 4.8 gecorrigeerd. De onderhavige correctie blijft daarom beperkt tot (5.709 - 1.982 =) € 3.727.

4.10. Tot de door de Heffingsambtenaar gestelde lasten behoort een bedrag van € 4.325 met de omschrijving ‘Bijzondere wetten/Kosten lijkschouwingen’.

4.10.1 Belanghebbende stelt dat deze kosten geen betrekking hebben op een belastbaar feit dat is opgenomen in de tarieventabel en dat deze kosten daarom geen ‘kosten ter zake’ zijn.

4.10.2 De Heffingsambtenaar heeft hierover geen nadere inlichtingen verstrekt. Met name heeft hij niet aangegeven op welk belastbaar feit deze kosten betrekking hebben. De lasten moeten worden verminderd met € 4.325.

4.11. Belanghebbende stelt dat de gemeente ten onrechte incidentele baten niet in de ramingen heeft opgenomen. Daarom moeten de geraamde baten worden verhoogd met € 350.000.

4.11.1 Belanghebbende wijst er in dit verband op dat de baten van bouwvergunningen in de jaren 2006 tot en met 2008 zijn geraamd op respectievelijk € 600.000, € 750.000 en € 800.000, terwijl de baten uiteindelijk respectievelijk € 1.033.000, € 1.797.000 en € 2.043.000 bedroegen. Voorts wijst belanghebbende erop dat het college van burgemeester en wethouders van Wijchen in antwoord op vragen van de fracties van de gemeenteraad van Wijchen over de jaarrekening 2007 onder meer het volgende hebben geschreven: “De raming bouwleges is gebaseerd op een structureel bedrag dat gedurende een reeks van jaren als inkomsten verwacht mag worden. In 2007 hebben we door het in behandeling nemen van de bouwaanvragen voor de woningen binnen het project P extra opbrengsten bouwleges verkregen. Voor een evenwichtige opbouw van de begroting is het niet gewenst om rekening te houden met deze incidentele forse opbrengsten.” Belanghebbende stelt dat de gemeente het beleid voert dat zij de hoge incidentele baten niet in de ramingen betrekt en derhalve willens en wetens de opbrengsten van jaar tot jaar te laag raamt. Belanghebbende stelt dat de gemeente bewust de baten te laag raamt. Omdat in 2005 al vooroverleg had plaatsgevonden, was het zeer wel mogelijk de baten van het project P in de ramingen op te nemen.

4.11.2 De Heffingsambtenaar stelt daartegenover dat ramingen over baten inzake bouwvergunningen erg lastig zijn. De verwijzing naar antwoorden op vragen maakt slechts duidelijk dat ramingen voor een heel jaar moeilijk zijn in te schatten. De ramingen moeten, aldus de Heffingsambtenaar, redelijk zijn, waarbij ook het voorzichtigheidsprincipe wordt gehanteerd. Voorts betwist de Heffingsambtenaar dat alleen naar de structurele stroom van bouwaanvragen wordt gekeken en stelt hij dat de ramingen moeten voldoen aan het voorzichtigheidsprincipe.

4.11.3 Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende aannemelijk gemaakt dat bij de raming van de baten van de bouwleges geen rekening is gehouden met omvangrijke incidentele baten. Daarop wijzen het aangehaalde antwoord van B&W aan de gemeenteraad en de grote verschillen tussen ramingen en baten van de bouwleges voor de jaren 2006 tot en met 2008. In het onderhavige jaar 2006 is € 433.000 meer bouwleges ontvangen dan is begroot. Het Hof acht aannemelijk dat daarvan € 350.000 reeds was te voorzien toen de opbrengsten voor dat jaar werden geraamd.

4.12. Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de gemeente de lasten (86.688 + 5.971 + 195.190 + 127.300 + 287.856 + 3.727 + 4.325 =) € 711.057 te hoog heeft geraamd en de baten € 350.000 te laag. De juist geraamde baten van (1.351.507 + 350.000 =) € 1.701.507 overtreffen de juist geraamde lasten van (1.792.559 - 711.057 =) € 1.081.502 met (1.701.507 - 1.081.502 =) € 620.005. Daaruit volgt, gelet op het totaal van de geraamde baten en lasten, dat de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden.

4.13. In het onderhavige geval is strijd met het voorschrift van artikel 229b, eerste lid, van de Wet ontstaan doordat in de raming van de lasten één of meer posten zijn opgenomen die niet, althans niet volledig dienen ter dekking van de kosten ter zake en voorts de baten onjuist zijn geraamd. In zo'n geval geldt in beginsel dat de tariefstelling in de gemeentelijke verordening slechts partieel onverbindend is, namelijk voor zover - nadat uit de lastenraming de (gedeelten van) posten zijn geëlimineerd die daarin ten onrechte zijn opgenomen - de geraamde baten uitgaan boven de geraamde lasten. Van algehele onverbindendheid is echter sprake indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor het recht of de rechten op grond van artikel 229, lid 1, letters a en b, van de Wet en de desbetreffende verordening mochten worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (vergelijk Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43747, LJN BC3691).

4.14. Het Hof acht aannemelijk dat het de gemeente(raad) op voorhand duidelijk had moeten zijn dat de kosten van de GBA geen kosten ter zake zijn. Voorts had het de gemeente(raad) op voorhand duidelijk moeten zijn dat ook te verwachten incidentele baten tot de geraamde baten moeten worden gerekend. Voor het overige heeft de Heffingsambtenaar niet voldoende nadere inlichtingen verstrekt teneinde – naar vermogen – de twijfel weg te nemen. In dat geval moet naar ’s Hofs oordeel worden aangenomen dat het de gemeente(raad) op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende posten niet dienden ter dekking van de kosten waarvoor leges mochten worden geheven. Omdat na correctie de geraamde baten ook in betekenende mate uitgaan boven het, voor dit geding, gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (vergelijk Hoge Raad 13 april 2012, nr. 10/03650, LJN BU7248), is het Hof van oordeel dat de Verordening in haar geheel onverbindend is.

4.15. De overige klachten van belanghebbende behoeven geen behandeling. De legesnota’s moeten worden vernietigd.

4. Kosten

Het Hof ziet aanleiding de Heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep voor de Rechtbank en het hoger beroep voor het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken. Gelet op artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen hiervoor in aanmerking de door belanghebbende gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de reiskosten van belanghebbende voor het bijwonen van de zitting van het Hof. Het Hof stelt deze kosten overeenkomstig de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op 2 punten (beroepschrift, verschijnen ter zitting) × 1 (gewicht van de zaak) × € 322, ofwel op € 644 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep en 3 punten (hogerberoepschrift, verschijnen ter zitting, schriftelijke inlichtingen, nadere zitting) × 1 (gewicht van de zaak) × € 437, ofwel op € 1.311 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Niet gesteld of gebleken is dat andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten zijn gemaakt.

5. Beslissing

Het Hof:

- vernietigt de uitspraak van de Rechtbank;

- verklaart het beroep bij de Rechtbank gegrond;

- vernietigt de uitspraken op bezwaar;

- vernietigt de legesnota’s;

- veroordeelt de Heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een beloop van € 1.955; en

- gelast de Staat het griffierecht ad (€ 41 + € 111 =) € 152 aan belanghebbende te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mrs. J. van de Merwe, voorzitter, J.P.M. Kooijmans en R.A.V. Boxem, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.

De beslissing is op 15 mei 2012 in het openbaar uitgesproken.

De griffier, De voorzitter,

Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op

Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij

de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),

Postbus 20303,

2500 EH Den Haag.

Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.