Gerechtshof Den Haag, 14-06-2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1042, BK-21/00794
Gerechtshof Den Haag, 14-06-2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1042, BK-21/00794
Gegevens
- Instantie
- Gerechtshof Den Haag
- Datum uitspraak
- 14 juni 2022
- Datum publicatie
- 19 juli 2022
- ECLI
- ECLI:NL:GHDHA:2022:1042
- Zaaknummer
- BK-21/00794
Inhoudsindicatie
Art. 229b, lid 1, Gemeentewet. Leges omgevingsvergunning 2018. Dordrecht maakt voor behandeling van de aanvragen gebruik van de Omgevingsdienst Zuid Holland Zuid (OZHZ). Toetsing aan opbrengstlimiet. De Heffingsambtenaar heeft inzichtelijk gemaakt op welke wijze opbrengsten en kosten zijn geraamd. De Heffingsambtenaar heeft ook inzichtelijk gemaakt dat overheadkosten en kosten van OZHZ tot de kosten kunnen worden gerekend. De geraamde baten gaan de geraamde lasten niet te boven. Opbrengstlimiet is niet overschreden.
Uitspraak
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummer BK-21/00794
in het geding tussen:
(gemachtigde: G. van der Linden)
en
(vertegenwoordiger: […] )
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (de Rechtbank) van 19 juli 2021, nummer ROT 19/2429.
Procesverloop
Bij aanslag met dagtekening 28 augustus 2018 (de aanslag) heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende € 90.697 aan leges omgevingsvergunning geheven.
Bij uitspraak op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:
“verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- wijst het verzoek om een dwangsom toe en stelt deze vast op € 1.442,-;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de aan de bezwaarfase toerekenbare
immateriële schade, vastgesteld op € 429,-;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van de aan de beroepsfase toerekenbare immateriële schade, vastgesteld op € 571,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.496,-.”
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake hiervan is een griffierecht geheven van € 541.
Het Hof heeft van de Heffingsambtenaar een nader stuk ontvangen op 14 april 2022 en van belanghebbende op 25 april 2022.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2022 te Den Haag. Daar zijn partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Feiten
Belanghebbende heeft op 9 april 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van bedrijfsruimten met kantoren aan de [adres] te [woonplaats] (de aanvraag). De geschatte bouwkosten van het project bedragen € 3.416.000.
Op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges 2018 van de gemeente (Legesverordening 2018) zijn van belanghebbende voor het in behandeling nemen van de aanvraag leges geheven.
In de door het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (het College) aan de gemeenteraad gezonden Kadernota 2018 van de gemeente Dordrecht is de volgende passage over de voor het jaar 2018 begrote opbrengst van de ‘bouwleges’ opgenomen:
“c. Bouwleges
De begrote opbrengst van de bouwleges (omgevingsvergunning) is in de begroting "staand beleid" in 2018 € 215.000 hoger dan in 2017. Dit verschil is het gevolg van het besluit zoals genomen bij de Begroting 2016. Hierbij is besloten om de te behalen opbrengsten in 2016 en 2017 incidenteel te verlagen in verband met lagere realisatie als gevolg van de economische omstandigheden. We stellen voor een inflatiecorrectie toe te passen van 1,7%.”
De Toelichting op de Legesverordening 2018 behelst - voor zover van belang - het volgende:
“Toelichting Legesverordening 2018
Onder de naam leges worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten en stukken, genoemd in de legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel. De belastingplichtige is de aanvrager van de dienst, dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
De tarieven worden jaarlijks aangepast aan het kosteninflatiepercentage. Voor 2018 betekent dit een verhoging van 1,7% ten opzichte van 2017.
Voor een beperkt aantal artikelen geldt een afwijkende tariefsaanpassing ingevolge specifieke rijksregelingen, zoals voor reisdocumenten, rijbewijzen, verklaring omtrent het gedrag, uittreksel/afschrift uit registers burgerlijke stand, verstrekkingen op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens en vergunningen voor speelautomaten. Voorts zijn er een aantal aanpassingen doorgevoerd op grond van voortschrijdend inzicht, welke in het raadsvoorstel zijn toegelicht.”
De begroting voor het jaar 2018 bevat de volgende raming van de kostendekkendheid van de leges voor dat jaar, uitgesplitst in de drie titels van de tarieventabel, behorende bij Legesverordening 2018 (Berekening kostendekkendheid van een heffing • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)).
Titel 1 Algemene dienstverlening
Geraamde lasten € 7.761.000
Geraamde opbrengsten € 2.712.000
Kostendekkendheid 35%
Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning Geraamde baten € 1.643.000
Geraamde lasten € 2.357.000
Kostendekkendheid 70%
Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
Geraamde baten € 105.000.
Geraamde lasten € 295.000
Kostendekkendheid 36%.
Het totaal van de in de begroting voor 2018 geraamde baten van de op grond van de Legesverordening 2018 te heffen leges als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet (hierna: de geraamde opbrengsten) bedraagt afgerond 47% van het totaal van de in de begroting voor 2018 geraamde ‘lasten terzake’ als bedoeld in het dat artikel (hierna: de geraamde lasten).
De systematiek van de raming van baten en lasten is in de uitspraak op bezwaar door de Heffingsambtenaar als volgt toegelicht:
“De systematiek van de gemeente Dordrecht voor het ramen van de baten middels legesheffing is gebaseerd op historische data en indexatie. Het gemiddelde van de werkelijk ontvangen leges in vier voorafgaande jaren, opgehoogd met een indexatie op basis van de CPI-index van het CBS. Het zo verkregen bedrag kan ook nog worden opgehoogd of naar beneden worden bijgesteld, als daar feitelijke aanleiding voor is.
Het ramen van de lasten is grotendeels gebaseerd op de gegevens van de gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Zuid Holland Zuid (OZHZ). Een belangrijk onderdeel van de geraamde lasten vormt de inzet van de OZHZ bij de uitvoering van de Wabo voor de gemeente. Deze benodigde inzet wordt vooraf ingeschat in het jaarprogramma OZHZ en daarbij zo goed mogelijk ingeschat op basis van recente gegevens. Het aantal te verwachten vergunningaanvragen (groot, middel, klein) wordt geraamd op basis van historische gegevens. Het werkelijke aantal aanvragen blijft vooraf lastig te voorspellen. Dat er in 2016, 2017 en 2018 meeropbrengsten zijn gerealiseerd, vindt zijn oorzaak in het feit dat er meer en grotere aanvragen zijn ingediend. Extra aanvragen leiden overigens ook tot een toename van de lasten door het behandelen van deze vergunningen.
Voor het opstellen van de begroting 2018 in het jaar 2017, is gebruik gemaakt van de historische data van de jaren 2013, 2014, 2015 en 2016. In Bijlage I zijn tabellen van kostendekkendheid (Titel 2) over deze jaren bijgevoegd. Uit de cijfers blijkt dat zowel bij de ramingen van de lasten en baten, genaamd 'verhaalbare kosten', alsook bij de gerealiseerde cijfers, genaamd 'werkelijk', het dekkingspercentage de 100 niet te boven gaat. In retrospectief kan dus worden vastgesteld dat de raming van kostendekkendheid kwalitatief goed is geweest. Dit is mede toe te schrijven aan de politieke wens om de leges prudent te begroten om zodoende ontwikkelingen in de stad niet onnodig af te remmen. Op het niveau van de verordening (Titel 1, 2 en 3) liggen deze kostendekkingspercentages nog beduidend lager.
De opbrengstlimiet moet beoordeeld worden op basis van geraamde baten en lasten, niet op gerealiseerde baten en lasten. Zie ook ECLI:NL:HR:2015:282. De rechtsbescherming vereist dat de legesverordening voor aanvang van de belastingheffing wordt vastgesteld. Logisch gevolg daarvan is dat tarieven bepaald moeten worden op basis van ramingen. Het aantal toekomstige vergunningaanvragen en de hoogte van toekomstige investeringen is niet exact te voorspellen.”
In zijn e-mailbericht aan belanghebbende van 28 mei 2019 heeft de Heffingsambtenaar over de ramingen voor 2018 nog het volgende meegedeeld:
“1) Met betrekking tot het geraamde bedrag aan baten 2018 van €1.643.000,00: dit begrote bedrag is gebaseerd op het gemiddelde van de werkelijke ontvangen leges in de voorgaande 4 jaren + de indexatie.
Dit omdat legesopbrengsten altijd moeilijk te voorspellen zijn.
2) De geraamde baten (moet waarschijnlijk 'lasten' zijn) van € 2.357.000. bestaan uit het taakveld en de overhead. De specificatie is: salarislasten Dordrecht € 260.743, inzet OZHZ € 1.791.268. en van toepassing zijnde kosten voor Welstand. Het bedrag van de overhead komt op € 259.000. en is volgens een verdeelsleutel toegerekend.
3) De meeropbrengst over 2016 en 2017 is ontstaan door meer/grotere aanvragen. Het aantal vergunningen hangt af van de vraag en deze is lastig voorspelbaar. Extra aanvragen zorgen overigens ook voor extra lasten bij het verstrekken van de vergunningen.”
Bij brief van 20 april 2020 heeft de Heffingsambtenaar aan de Rechtbank een overzicht verstrekt van de werkzaamheden die met de behandeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning zijn gemoeid. In de brief is over deze werkzaamheden en de kosten daarvan nog het volgende opgemerkt:
“Verschillende organisatieonderdelen
Voor het geheel van werkzaamheden dient een beroep gedaan te worden op verschillende organisatieonderdelen. De kern van de werkzaamheden wordt uitgevoerd door de OZHZ, een gemeenschappelijke regeling. De OZHZ wordt ingezet bij de uitvoering van de Wabo voor de gemeente Dordrecht. Gedurende het proces worden ten aanzien van een individuele aanvraag adviezen ingewonnen bij andere daarin gespecialiseerde organisatieonderdelen. Dit zijn veelal afdelingen van de gemeente Dordrecht zelf. Hierbij wordt de impact van een individuele aanvraag beoordeeld met betrekking tot bomen en groenvoorzieningen, parkeren en verkeersadviezen, huisvesting. De afdeling RO stedenbouw wordt betrokken met betrekking tot het bestemmingsplan en vrijstellingsverzoeken. Daarnaast wordt de brandweer om advies gevraagd.
Welstandscommissie
Op basis van het bepaalde in de verordening wordt de welstandstoets uitgevoerd door de Welstandscommissie. De Welstandcommissie is een door de gemeenteraad benoemde onafhankelijke welstandsadviseur die B&W adviseert over de vraag of een bouwwerk voldoet aan de welstandscriteria. De Welstandscommissie kent onafhankelijke leden van buiten de gemeentelijke organisatie. De kosten van de Welstandscommissie bestaan uit secretariaatskosten en kosten voor het beoordelen, vergaderen over en advies uitbrengen over individuele aanvragen, uitbrengen van een jaarverslag en reiskosten. De Welstandscommissie kan ook nog kosten hebben aan advisering door externe deskundigen.
Overhead
Zowel de gemeente alsook de OZHZ kennen beiden een openbare begroting en rekening. De overheadkosten waarmee gerekend wordt hebben met name betrekking op directievoering en het gemeentebestuur.
Brandweer
De kosten voor de advisering door de brandweer zijn bij de gemeente Dordrecht niet opgenomen in de kostenberekening voor het bepalen van de legestarieven bouwen. Reden hiervan is dat de brandweer door wettelijke eisen een andere opzet van haar begroting kent dan de gemeente. Men werkt bij de brandweer met een zogeheten boxensysteem. In de praktijk blijkt dit moeilijk te vertalen in een kostprijs voor advisering bij bouwaanvragen. Daarom is dit niet opgenomen in de kostenberekening. Uiteraard worden deze kosten wel gemaakt en komen ten laste van de gemeente. Waardoor de geraamde kostendekking van afgerond 70% voor de Legesverordening 2018, titel 2, feitelijk lager is.”
De geraamde overheadkosten van € 259.000 hebben betrekking op de zogenoemde PIJOFACH-taken: huisvesting, facilitaire zaken, personeelszaken, algemene kosten directie, secretariaat, financiën, planning en control, organisatieadvies, informatievoorziening en archief, ICT, juridische control en kwaliteitszorg (zie Overheadkosten • Begroting 2018 Gemeente Dordrecht (begroting-2018.nl)).
Over de toerekening van de overheadkosten is in de begroting vermeld:
“OverheadtoerekeningDe overheadtoerekening is op dezelfde wijze toegepast als vorig jaar. De overheadtoerekening is gebaseerd op de ureninzet van het directe personeel. Daarbij is onderscheid gemaakt in binnen- en buitenfuncties (zonder werkplek). De buitenfuncties krijgen een opslag die de helft bedraagt van die van de binnenfuncties. Dit omdat aan die functies redelijkerwijs minder overhead kan worden toegerekend. De ureninzet is ongewijzigd ten opzichte van vorig jaar. Na de reorganisatie zal dit worden herijkt. In tegenstelling tot vorig jaar is de toerekening van overhead aan de programma's niet meer in de begroting verwerkt. De totale overhead is zichtbaar op het overzicht overhead. De omvang van de overhead is gebaseerd op de voorgeschreven definitie. Belangrijke notie blijft dat wat juridisch toerekenbaar is aan een tarief kan afwijken van hetgeen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) onder de definitie overhead wordt opgenomen.”
De kosten van de werkzaamheden van de uitvoeringsorganisatie OZHZ – hieronder vermeld in de linkerkolom – zijn in de begroting 2018 geraamd op € 1.791.000. Deze kosten zijn voor de in de rechterkolom vermelde percentages aangemerkt als lasten die door middel van legesheffing op de aanvragers van omgevingsvergunningen worden verhaald.
|
Omgevingsvergunning bouw |
100% |
|
BWT Toestemming |
100% |
|
Frontoffice / KCC |
100% |
|
Toezicht bouw |
100% |
|
Toezicht sloop |
100% |
|
Klachten en meldingen bouw |
19% |
|
Bezwaar en beroep leges |
29% |
In de eigen begroting 2018 van OZHZ zijn de onder 2.10 genoemde lasten geraamd op de hieronder in de rechterkolom vermelde bedragen:
|
Omgevingsvergunning bouw |
€ 1.006.280 |
|
BWT Toestemming |
€ 22.000 |
|
Frontoffice / KCC |
€ 48.488 |
|
Toezicht bouw |
€ 281.600 |
|
Toezicht sloop |
€ 54.120 |
|
Klachten en meldingen bouw |
€ 54.120 |
|
Bezwaar en beroep leges |
€ 30.008 |
|
€ 1.748.736 |